城市化是現代化的重要標誌，是社會發展的必然趨勢。城市化不僅意味著城市人口的增加，也意味著城市面積的擴大。其必然的後果是大量失地農民的出現:壹方面，他們失去了賴以生存的土地，另壹方面，他們無法迅速融入城市體系。如何解決失地農民的問題，尤其是他們的保障問題？近年來，壹些地區進行了新的嘗試——“土地換社保”。
第壹，“土地換社會保障”是解決失地農民社會保障問題的新嘗試。
(壹)“土地換社保”已在多個省市實施或試點。
以土地換社保的做法最早出現在長三角。早在1993，浙江省就為失地農民購買了保險，變壹次性土地補償為終身保障。目前，這種做法已經蔓延到其他地區。據不完全統計，目前已有吉林、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南、四川、重慶、陜西等省(市)正在實施(或試點)這壹政策。
(二)早期的“土地換社保”政策，大多只是解決了失地農民的養老保險問題，資金多來自安置補貼和土地補償。
從較早實施“土地換社會保障”的浙江等地來看，主要內容如下:
1.各地政策普遍規定，土地被征用後，農民必須參加“土地換社保”，以土地換社會保險，主要是養老保險，但養老金標準普遍低於城鎮職工養老保險，退休後領取的養老保險費為100 ~ 400元/月。
2.多數地方政策規定社保資金來源主要是征地後應直接發放給農民或集體經濟組織的安置補助費和土地補償費，來自政府的份額壹般占參加社保所需資金的10% ~ 30%左右。基金發行管理和增值管理不明確。
3.各地政策壹般將失地農民分為四個年齡段:未成年人壹次性補償；對於未接近退休年齡的成年人，先給予2-3年的基本生活補助，達到退休年齡後領取養老保險；對接近退休年齡的成年人給予基本生活補助，退休年齡後領取養老保險；達到退休年齡的，直接發養老保險。
(C)溫江模式:將社會保障擴大到醫療保險，並補貼農民參加社會保障。
成都市溫江區實行的“土地換社保”政策也被稱為“雙放棄”政策，即溫江區以非農產業為主要收入來源的鎮(街道)農民，自願放棄土地承包經營權和宅基地使用權，經批準進入城鎮自主購房或按政府規劃要求在集中居住區居住的，可享受與城鎮職工同等的社保待遇。溫江模式在以下幾個方面有所創新:
1.在“土地換社保”環節，強調了農民的自願性，增加了農民的自主性。同時，農民參加社會保障不僅限於養老保險，還擴展到醫療保險，實現了與城鎮居民相同的繳費標準和調整機制。
2.“雙棄”農民仍可獲得土地補償費和安置補償費，農民參加社保的費用由政府另行安排。個人繳費和享受待遇的標準可分為四類。不同情況下，農民參加社會保險的方式不同，政府也采取不同的補貼政策。詳情如下:
3 .為“雙放棄”農民建設有針對性的安置房，確保農民在市區買得起房。溫江區規定，凡自願申請放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，經審核批準，可按政府規劃要求，在全區範圍內的集中居住區購買定向安置房。定向安置房按三個標準購買:人均35㎡以內，按居住區安置價格購買；人均35㎡至45㎡按成本價購買；人均45㎡以上部分按市場價購買。
(四)“土地換社保”可以在壹定程度上解決失地農民的後顧之憂。
按照原來的征地辦法，土地補償款和安置補助費壹次性發放後，農民未來的保障就成了自己的事，政府部門並沒有真正建立起長效的保障機制。而農民獲得的有限的土地補償費和安置費往往只夠農民短期使用，不足以為其未來提供保障。對失地農民的保護已經成為壹個大問題。沒有任何保障，又因為缺乏就業能力，失地農民很容易成為新的城市貧民。雖然各地“土地換社保”的實施情況差異很大，保障水平參差不齊，但從政策本身的出發點和實施效果來看，還是提供了壹種保障農民基本生活的機制，在壹定程度上解決了失地農民的後顧之憂。
二、“土地換社會保障”政策還存在壹些需要澄清的問題。
(壹)“土地換社保”的公平性受到質疑——農民的社會保障必須以失去土地為代價？
拋開政策本身的可行性不談，政策的公平性壹直受到質疑。作為社會公共服務的主要內容之壹，農民是否必須失去土地才能獲得社會保障？有人認為，為公民提供社會保障是現代社會政府的基本職責，農民作為社會的平等主體，不應該以失去土地為代價來解決他們的社會保障。所以農民的社會保障和是否失去土地應該是兩個完全不同的問題。壹方面，農民應該得到社會保障，另壹方面，他們也應該得到失去土地的補償。早期的“土地換社會保障”政策是用土地補償或安置補貼來解決農民的社會保障問題，這顯然是轉移了政府的責任。溫江模式雖然有政府補貼，但僅限於40歲以上人群。
(B )"以土地換社會保障"的有效性受到質疑----社會保障就意味著壹切嗎？
“土地換社會保障”把失地農民的社會保障放在重要位置，可以在壹定程度上解決失地農民的保障問題，但失地農民問題是壹個多層次的問題。首先，就保障而言，大部分是單壹的養老保險，保障水平極低，相當於城市低保水平。所謂“社保交換”只是部分保障或低水平保障，不是完全保障；其次，安全只解決生存問題，不解決發展問題。失地農民要想完全融入城市生活，必須具備壹定的發展能力。從各地的情況來看，雖然也註意到要對農民進行培訓，增加他們的就業能力，但效果並不理想。因此，失地農民僅僅獲得社會保障是不夠的。
(三)“土地換社保”的合理性受到質疑——為什麽農民享受不到土地增值的好處？
目前在“土地換社保”政策中，農民得到的只是征地時的土地補償和安置補貼，以及部分社保補貼(很多地區仍由部分土地補償和安置補貼支付)，屬於壹次性買斷。但是，土地的性質決定了它是不斷增值的。比如溫江區農民“雙拋”獲得的每畝土地成本最多在2.5萬元/畝左右。轉為國有後，拍賣價格至少可以達到654.38+0萬元/畝，但這個增值與農民無關。合理性何在？
質疑"土地換社會保障"的可行性----該政策的可持續性如何？
首先，“土地換社保”政策需要巨大的資金支持。壹方面，要向農民支付土地補償費和安置補助費，建設定向安置房；另壹方面，要為農民參加社保提供財政補貼，這將考驗政府的財力。如果財政資源不足，就會對政策的可持續性產生影響。據悉，前期溫江區“放棄”的農民人均補償為654.38+0.2萬元。如果失地農民規模較大，無疑需要龐大的財政支出。
其次，“土地換社保”不僅涉及土地和社保，更是壹項系統工程，涉及戶籍、教育、就業等多個環節。壹個環節解決不好，政策的實施效果和可行性都會受到很大影響。
三、“土地換社保”要慎重，從長遠來看，必須建立農民分享土地增值收益的機制。
(A )"土地換社會保障"應認真實施，不應廣泛推廣。
“土地換社會保障”政策作為解決失地農民社會保障問題的壹種手段，與傳統的只補償不保障的方式相比，無疑具有壹定的歷史進步，但由於上述問題沒有得到最終回答，還不適合大範圍推廣。如果定義為解決失地農民問題的階段性選擇，其實施也必須遵循壹些前提條件:(1)政策實施範圍必須嚴格限定，最好限定在城鎮發展新增規劃用地；(2)農民退出承包地或宅基地必須建立在完全自願的基礎上；(3)政府回購農民自願退出的土地時，應給予農民作為平等市場主體充分的議價權；(4)在經濟發達地區，政府必須有能力兌現對農民的補償承諾和社保補貼，並有較高的資金風險承擔能力。
總之，“土地換社保”只是解決失地農民問題的手段，絕不能演變成讓農民失去土地的手段。也就是說，政府的出發點壹定是為了解決因城市建設而不得不失去土地的農民的社會保障問題，而不是為了獲得土地，以社會保障為誘餌讓農民放棄土地。這是衡量“土地換社保”政策是好政策還是壞政策的關鍵點。
(二)繼續制度創新，讓農民分享土地增值收益。
要想改變失地農民進城後的保障和發展，還是需要在土地上下功夫。關鍵是建立農民分享土地增值收益的機制。妳可以嘗試以下方法:
1.改變征地補償方式，由壹次補償改為多次補償。具體做法是，除了在征用農村集體土地時給予農民壹定的補償和補貼外，在土地變為國有土地後的第壹次流轉中，增值收益由政府和農民進行分成，農民獲得的收益主要用於建立失地農民保障基金和培訓基金，用於提高失地農民的社會保障水平和就業能力。
2.土地被征用時，部分土地預留給農村集體作為開發用地。農村集體可以在自己的土地上建立集體經濟組織，開展經營活動，以獲得長遠發展和持久利益，為農民提供保障，促進農民發展。
3.以土地為股份，獲取土地的長期收益。對於企業主要使用的土地，不需要變更土地權屬。農村集體以土地入股企業，農民根據自己的承包經營權獲得收益，或者農民在自己承包期內直接以承包經營權入股。但這種方法必須註意土地要符合規劃用途，即土地用途的改變必須以規劃為依據。
總之，“土地換社保”是解決失地農民問題的新嘗試，但不能完全解決這壹問題，實施需謹慎。失地農民問題的解決需要繼續進行制度創新。
江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法
第壹章？總計？規則
規則壹。為了維護被征地農民和農村集體經濟組織的合法權益，保障被征地農民的生活和長遠生計，規範征地補償安置工作，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國社會保險法》等法律法規，結合本省實際，制定本辦法。
規則二。本辦法所稱征地補償和被征地農民社會保障，是指農民集體所有的土地被征收後，國家依法對被征地農民和農村集體經濟組織給予補償，為被征地農民安排社會保障費用，並將被征地農民納入城鄉社會保障體系的行為。
規則三。本辦法適用於本省行政區域內被征地農民的征地補償和社會保障。
第四條？被征地農民社會保障應當遵循立即保障、充分保障、分類保障、逐步完善的原則，與促進就業相結合，將被征地農民納入城鄉社會保障體系，確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。
第五條？被征收土地的農民應當從土地征收前擁有該土地的農村集體經濟組織中享有土地承包經營權並承擔農業義務的成員中產生，原土地承包經營權人有優先購買權。具體辦法由市、縣(市)人民政府制定。
被征地農民名單由被征地農村集體經濟組織同意後提出，經鄉(鎮)人民政府審核，在被征地農村集體經濟組織所在地公示，報市、縣(市)人民政府確定。
第六條？縣級以上地方人民政府負責本行政區域內征地補償和被征地農民社會保障工作。
市、縣(市)相關部門按照各自職責，* * *做好相關工作。
鄉(鎮)人民政府應當配合做好征地補償和被征地農民社會保障的相關工作。
第七條？省國土資源、人力資源和社會保障、監察、財政、農業、民政、審計等部門負責被征地農民征地補償和社會保障的監督、協調和指導。
第八條？根據土地價值和經濟社會發展水平，以縣級行政區域將全省劃分為四類地區(見附表)，並執行相應的征地補償標準。征地補償標準根據經濟社會發展水平、物價變化、被征地農民社會保障標準等情況確定。，並及時進行調整。
第二章？征地補償
第九條？征用農民集體所有的土地，應當依法足額支付征地補償費，並為被征地農民安排社會保障費用。征地補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。
市人民政府可以根據土地區位條件，制定征地補償地區價格，經省人民政府批準後，根據地區價格確定征地補償費。
第十條？農民集體所有的土地按照用途分為農用地、建設用地和未利用地。
征用農用地的土地補償費，按照被征用土地的面積計算；征用建設用地的土地補償費，按照征用農用地的土地補償費計算；征用未利用地的土地補償費，按征用農用地土地補償費的0.5倍計算。
第十壹條？征用農用地應當支付安置補助費，安置補助費按照需要安置的被征地農民人數計算。需要安置的被征地農民人數，按照征地前被征收的農用地面積除以被征收的農村集體經濟組織人均農用地面積計算。
征用建設用地和未利用地不支付安置補助費。
第十二條？征收土地涉及房屋和其他建築物、構築物的，應當依法給予補償。
征收宅基地涉及農民住房的，應當保障被征收人的居住條件。宅基地可以重新安排的，按照重置價格對房屋進行補償；無法重新安排宅基地的，按照與被征收房屋面積相當的原則安排住房，或者按照市場評估價格給予補償。
征用土地涉及其他建築物、構築物的，應當依法給予補償。其他建設用地可以重新安排的，建築物、構築物按照重置價格給予補償；未安排其他建設用地的，按照市場評估價格給予補償。
第十三條征用土地涉及前條規定以外的農田水利、交通、電力、通信基礎設施和其他地面附著物的，按照等價替代的原則支付搬遷費、重建費或者補償費。
青苗補償費按壹季產值計算，能如期收獲的不予補償。對可以移植的苗木、花卉和多年生經濟樹木，支付移植費；不能移植的，應當給予合理補償或者作價收購。
第十四條本省四類地區農用地土地補償安置補助費的最低標準，由省人民政府制定並公布。
土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的具體標準由市、縣(市)人民政府制定並公布，報省人民政府備案。市、縣(市)人民政府制定的土地補償費和安置補助費標準，不得低於省人民政府規定的最低標準。
農用地土地補償費和安置補助費的最低標準應當根據經濟社會發展水平和物價變化情況適時調整。市、縣(市)征地補償費的具體標準應當適時作相應調整。
征地補償標準調整後，市、縣(市)人民政府批準征地補償安置方案的，按照調整後的征地補償標準執行。
第十五條大中型水利水電工程征地補償標準按照省人民政府規定的征地補償標準執行。國務院規定的標準高於省人民政府規定的標準的，執行國務院規定的標準。采煤沈陷區征地補償標準由省人民政府另行制定。
第十六條土地補償費歸被征收土地的農村集體經濟組織所有，但不低於農用地土地補償費的70%支付給16周歲以上的被征地農民。
安置補助費用於16周歲以下被征地農民的生活補助和16周歲以上被征地農民的社會保障。
地上附著物和青苗補償費歸其所有人所有。
第十七條？未足額支付征地補償費的，被征收的農村集體經濟組織及其成員有權拒絕支付土地補償費；征地補償費足額支付的，被征收土地的農村集體經濟組織及其成員應當按期支付土地。
第十八條？被征地農村集體經濟組織與被征地農民對征地補償安置方案有爭議的，由市、縣(市)人民政府協調解決；協調不成的，由批準征用土地的人民政府決定。協調和裁決爭議的具體程序按照有關規定執行。
第三章？失地農民的社會保障
第十九條以征地補償安置方案批準之日為界，被征地農民分為以下三個年齡段:
(1)16周歲以下(未成年)；
(二)16周歲至60周歲(工齡)；
(三)60周歲以上(領取養老金年齡)。
市、縣(市)人民政府確定各年齡段被征地農民的比例，應當與征地前各年齡段被征地單位的比例相同。
第二十條？未成年被征地農民按當地安置補助標準領取壹次性生活補助，不再作為被征地農民參加城鄉社會養老保險。
第二十壹條？在企業就業的勞動年齡被征地農民，應當參加企業職工基本養老保險；從事非全日制工作或者自由職業(靈活就業)的人員，可以按照靈活就業人員的規定參加企業職工基本養老保險。
未參加企業職工基本養老保險的勞動年齡被征地農民，可以選擇參加城鎮居民養老保險或新型農村社會養老保險。
第二十二條？從征地補償安置方案批準後的第二個月起，老年組被征地農民按照不低於當地農村低保標準1.1倍的標準按月領取老年補貼，具體標準由縣(市)人民政府確定。征地前已參加新型農村社會養老保險或城鎮居民養老保險的，享受省人民政府規定的最低標準基礎養老金。
第二十三條？被征地農民社會保障資金主要包括安置補助費及其增值收益，市、縣(市)人民政府從土地出讓金等土地有償使用收入中安排的社會保障費用。被征地農民社會保障資金不足的，由市、縣(市)人民政府負責解決。
被征地農民社會保障資金最低標準按1.1乘以當地農村低保標準乘以139計算。具體標準由市、縣(市)人民政府確定，並報省人民政府備案。
市、縣(市)人民政府按照以支定收、收支平衡、不留缺口的原則籌集被征地農民社會保障資金，並從土地有償使用收益中優先用於被征地農民的社會保障支出。
第二十四條？市、縣(市)財政部門應當設立被征地農民社會保障資金財政專戶(以下簡稱保障資金專戶)，管理和核算被征地農民社會保障資金。
將16周歲以上被征地農民的社保資金壹次性納入保障資金專戶，建立個人子賬戶。
第二十五條？勞動年齡被征地農民達到領取養老金年齡的，專項保障資金賬戶個人子賬戶資金本息余額壹次性退還給其。被征地農民死亡的，專項保障資金賬戶個人子賬戶資金本息余額可以依法繼承。
第二十六條？被征地農民家庭人均收入低於當地最低生活保障標準的，可以按照規定申請最低生活保障。
第二十七條？被征地農民按照醫療、工傷、生育保險的規定繳納保險費後享受相關待遇。
第二十八條？市、縣(市)人民政府及其有關部門應當將勞動年齡被征地農民納入城鎮就業體系，加強就業培訓和指導，創造就業條件，促進被征地農民就業。
第四章？資金管理
第二十九條？實行征地補償資金預存制度。征地報批前，市、縣(市)人民政府應當將已繳納的土地使用收益中安排的征地補償費和社會保障費存入市、縣(市)財政部門指定的賬戶(以下簡稱預存賬戶)。征地報批時，市、縣(市)財政部門應當出具征地補償費和被征地農民社會保障費落實的相關憑證。
市、縣(市)人民政府批準征地補償安置方案前，市、縣(市)人力資源和社會保障部門應當對被征地農民社會保障費用落實情況提出審核意見。經國務院批準征地的，由土地所在地市、縣(市)人力資源社會保障部門將被征地農民社會保障費用落實情況報省級人力資源社會保障部門審核。未經審核同意，市、縣(市)人民政府不得批準和實施征地補償安置方案。
第三十條？市、縣(市)國土資源部門應當自征地補償安置方案批準之日起15個工作日內，從預存款賬戶中向農村集體經濟組織足額支付土地補償費；向其所有者支付青苗補償費。地上附著物的補償安置按照市、縣(市)人民政府的規定執行。
農村集體經濟組織應當自市、縣(市)人民政府確定被征地農民名單之日起10個工作日內，向16周歲以上被征地農民支付不低於70%的農用地土地補償費。
第三十壹條？市、縣(市)人民政府確認被征地農民名單之日起10個工作日內，市、縣(市)國土資源部門將16周歲以下被征地農民的生活補助從預存賬戶中全額支付給本人，並將16周歲以上被征地農民的社會保障資金壹次性劃轉至專項保障資金賬戶。
被征地農民社會保障資金到賬後10個工作日內，市、縣(市)人力資源社會保障部門按以下方式辦理:
(壹)養老年齡組被征地農民的社會保障資金，按月劃入其養老補貼發放保障資金專用賬戶中的個人子賬戶；
(二)勞動年齡被征地農民的社會保障資金記入其保障資金專戶中的個人子賬戶，用於分期匯出其參加社會養老保險的個人繳費。
第三十二條？被征地農民的社會保障資金按社會保障基金的有關規定進行管理，單獨核算，實現保值增值。
第三十三條？土地補償費中合法屬於農村集體經濟組織的部分，納入農村集體資產管理，用於農村集體經濟組織發展生產和公益事業，不得挪作他用。
第五章？法律責任
第三十四條？在征地補償和被征地農民社會保障工作中，有關人民政府、主管部門及其工作人員有下列行為之壹的，由上級人民政府、有關主管部門或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任:
(壹)不依法履行職責，導致征地補償費用和被征地農民社會保障費用未能及時足額到位的；
(二)為被征地農民出具虛假的征地補償費和社會保障費證明的；
(三)對被征地農民社會保障費實施情況提供虛假審核意見的；
(四)侵占、截留、挪用征地補償費和被征地農民社會保障費的。
第三十五條？被征收土地的農村集體經濟組織弄虛作假，冒領、截留、挪用征地補償費的，由有關機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章？附？規則
第三十六條？本辦法所稱“以上”包括本數。
第三十七條？本辦法自2013 12 1起施行。自本辦法實施之日起，新征用的土地不再執行《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》。已經參加被征地農民基本生活保障制度的，繼續按照《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》執行，有條件的地區按照本辦法規定進行銜接。