保護森林和生態是建設生態文明的基礎，深化生態文明體制改革、完善森林和生態保護制度是首要任務。國有林場是我國生態修復和建設的重要力量，是維護國家生態安全最重要的基礎設施。他們在大規模造林和森林資源管理方面取得了巨大成就，在保護國家生態安全、改善人民生態福祉、促進綠色發展和應對氣候變化方面發揮了重要作用。但長期以來，國有林場功能定位不清，管理體制不順，經營機制不靈活，扶持政策不完善，林場可持續發展面臨嚴峻挑戰。為加快國有林場改革，促進國有林場科學發展，充分發揮國有林場在生態建設中的重要作用，制定本規劃。
壹、國有林場改革的總體要求
(1)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入實施以生態建設為重點的林業發展戰略，按照分類推進改革的要求，圍繞保護生態和保障職工生活兩大目標，推進政企分開，實現管護方式和監管體制創新。推動林業發展方式從木材生產向生態恢復和建設轉變，從利用森林獲取經濟效益向保護森林提供生態服務轉變，建立有利於保護和發展森林資源、改善生態和民生、增強林業發展活力的國有林場新體制，為維護國家生態安全、保護生物多樣性和建設生態文明作出更大貢獻。
(2)基本原則
——堅持生態導向，保護優先。森林是陸地生態的主體，是國家和民族賴以生存的資本和基礎，關系到生態安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家生態外交的全局。要把維護和提高森林資源生態功能作為改革的出發點和落腳點，在國有林場實行最嚴格的林地和森林資源管理制度，確保國有森林資源不被破壞、國有資產不流失，為堅守生態紅線發揮關鍵作用。
——堅持改善民生、維護穩定。立足林場實際，穩步推進改革，切實解決好職工最關心、最直接、最現實的利益問題，充分調動職工的積極性、主動性、創造性，確保林場穩定。
——堅持因地制宜、分類施策。以“因林育人”為方向，根據各地林業和生態建設的實際情況，探索不同類型的國有林場改革模式，不強求壹律，不搞壹刀切。
——堅持分類指導，省級負責。中央對各地國有林場改革進行分類指導，在政策、資金等方面給予適當支持。省級政府對國有林場改革負總責，因地制宜制定具體改革措施。
(3)總體目標。到2020年，實現以下目標:
——生態功能明顯改善。通過大力造林、科學營林、嚴格保護等措施，森林面積增加6543.8億多畝，森林蓄積量增加6億多立方米，商業性采伐減少20%左右。森林碳匯和應對氣候變化的能力得到有效增強，森林質量明顯提高。
——生產生活條件明顯改善。通過創新國有林場管理體制，多渠道增加林場基礎設施投入，有效改善職工生產生活條件。拓寬職工就業渠道，完善社會保障機制，讓職工有就業，基本生活有保障。
——管理體制全面創新。基本形成功能定位明確、人員精簡高效、森林管理和購買服務、資源監管分級實施的新型林場管理體制，確保政府投入可持續、資源監管高效、林場可持續發展。
二、國有林場改革的主要內容
(1)明確界定國有林場的生態責任和保護方式。國有林場的主要職能明確為保護和培育森林資源，維護國家生態安全。適應功能定位，明確森林資源保護組織模式，合理界定國有林場屬性。原屬事業單位的國有林場，主要承擔保護培育森林資源等生態公益服務職責，繼續作為公益服務機構管理，嚴格控制事業編制；對基本不承擔森林資源保護培育、主要從事市場化經營的，要推動企業轉企改制，暫不具備轉企改制條件的，要剝離經營業務。目前，國有林場已轉制為企業。企業性質原則上不變，通過政府購買服務的方式實現公益林的管護，或結合國企改革轉制為公益性企業。如確有特殊情況，當地政府可因地制宜合理確定其屬性。
(二)推進國有林場分離。林業行政主管部門要加快轉變職能，創新管理方式，減少對國有林場的微觀管理和直接管理，加強發展戰略、規劃、政策和標準的制定和實施，落實國有林場的法定自主權。在穩定現有隸屬關系的基礎上，綜合考慮區位、規模、生態建設需要等因素，合理優化國有林場管理水平。對規模過小、分散在同壹行政區域內的林場，按照精簡機構、規模經營的原則，整合為規模較大的林場。科學核定事業編制，用於聘請管理人員、專業技術人員和骨幹林業技能人才，經費納入同級政府財政預算。加強對編制和使用的監管。除國家政策安置、上級按幹部人事權限任命和涉密崗位外，需要用其他方式選拔任用人員的，事業單位新進人員壹律公開招聘。
(3)推進國有林場政企分開。國有林場的經營活動要市場化，對商品林采伐、林業特色產業和森林旅遊嚴格實行“收支兩條線”管理。鼓勵優強林業企業參與兼並重組，通過規模化經營和市場化運作，切實提高企業性質國有林場的經營效率。加強資產負債的認定和核實，防止國有資產流失。要加快各類國有林場辦社會職能分離，逐步將林場開辦的學校、醫療機構移交屬地管理。積極探索林區辦醫療機構的轉制或改制。因地制宜，逐步理順國有林場與代管鄉鎮的關系。
(四)完善以購買服務為基礎的公益林管護機制。國有林場公益林的日常管護要引入市場機制，通過合同、委托等方式向社會購買服務。在維護林場生態系統完整性和穩定性的前提下，按照科學規劃的原則，鼓勵社會資本和林場職工發展森林旅遊等特色產業，有效盤活森林資源。國有企業性質林場經營範圍內劃分為公益林的部分，由中央財政和地方財政根據核定的公益林等級分別安排管護資金。鼓勵社會公益組織和誌願者參與公益林的管護，提高全社會的生態保護意識。
(五)完善職責明確、分級管理的森林資源監管體系。建立權屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經營制度、濕地保護制度、自然保護區制度、監管制度和考核制度。根據林地性質、生態區位、面積大小、監管事項、對社會整體利益的影響程度等因素，由國家、省、市三級林業行政主管部門分級監管，加強對林地性質變化和采伐限額的多層次聯動監管，充分調動各級監管機構的積極性。保持國有林場林地範圍和用途的長期穩定，禁止將林地轉為非林地。建立制度化的監測考核制度，加強對國有林場森林資源保護管理的考核，並將考核結果作為對地方政府和有關部門主要領導政績綜合考核評價的重要依據。加強國家和地方國有林場森林資源監測體系建設，建立健全國有林場森林資源管理檔案，定期向社會公布國有林場森林資源狀況，接受社會監督，對國有林場場長實行國有林場森林資源離任審計。實行以提高森林資源質量、嚴格控制采伐量為核心的國有林場森林資源管理制度，根據森林經營方案編制采伐限額，制定年度生產計劃，開展森林經營活動，各級政府檢查所管理的國有林場森林經營方案的編制和執行情況。探索建立國有林場森林資源有償使用制度。利用國有林場森林資源開展森林旅遊等。，應與國有林場明確界定；經批準占用國有林場林地的，應按規定足額支付林木補償費、安置補助費、植被恢復費和職工社會保障費。啟動國有林場森林資源保護培育工程，合理確定國有林場森林商業性采伐量。加快研究制定國有林場管理法律制度和措施以及國有林場中長期發展規劃。探索建立國家公園。
(6)完善職工就業轉移機制和社會保障體系。按照“內部消化為主，多渠道解決就業”和“以人為本，確保穩定”的原則，妥善安置國有林場富余職工，不得采取強制買斷方式，確保職工基本生活得到保障。主要通過以下途徑:壹是通過購買服務從事森林管護；二是林場提供的林業特色產業等崗位逐步過渡到退休；三是加強有針對性的職業技能培訓，鼓勵和引導部分員工轉崗。將所有富余職工按照規定納入城鎮職工社會保險，平穩過渡，合理銜接，確保職工退休生活有保障。將符合最低生活保障條件的林場職工及其家庭成員納入當地居民最低生活保障範圍，切實做到千方百計。
第三，完善國有林場改革發展的政策支持體系
(1)加強國有林場基礎設施建設。國有林場的基礎設施建設要體現生態建設的需要，不能簡單照搬城市建設。各級政府將國有林場基礎設施建設納入同級政府建設計劃。按照支出責任和財務隸屬關系，在現有專項資金渠道內，加大對林場供電、飲水安全、森林防火、場地管護、病蟲害防治等基礎設施建設的投入，將國有林場道路按其屬性納入相關公路網規劃。加快國有林場電網改造升級。積極推進國有林場生態移民，逐步將位於生態環境極其脆弱、不適宜居住地區的農場遷至小城鎮，提高與城鎮發展的融合度。落實國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。在符合土地利用總體規劃的前提下，按照行政隸屬關系，經市政府批準，按照保障性安居工程建設的標準和要求，允許國有林場利用自有土地建設保障性安居工程，並依法依規辦理土地供應和登記手續。
(二)加強對國有林場的金融支持。中央財政安排國有林場改革補助資金，主要用於解決國有林場職工參加社會保險、分離林場辦社會職能等問題。省級財政要統籌安排資金解決國有林場改革成本問題。國有林場可適用有條件的支農惠農政策。將國有貧困林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，加大支持力度。加大對林場基本公共服務的政策支持力度，促進林場與周邊地區基本公共服務均等化。
(3)加強對國有林場的金融支持。對國有林地所欠金融債務進行排查，按照平等協商、商業化原則積極化解。對於正常的金融債務，到期後應當依法償還；銀監會、財政部、國家林業局等有關部門要研究制定可操作的政策，化解國有或國有控股金融機構發行的、國有林場公益林建設產生的壞賬；其他不良金融債務因客觀原因不能償還的，經審查後可根據實際情況采取貸款展期的方式進行重組。符合呆賬核銷條件的，按照有關規定核銷。嚴格審查壞賬，防止金融機構通過改革逃廢債務。開發適合國有林場特點的信貸產品，充分利用中央財政林業貸款貼息政策，拓寬國有林場融資渠道。
(四)加強國有林場人才隊伍建設。按照支持西部地區和艱苦邊遠地區發展的相關政策，引進國有林場發展急需的管理和技術人才。建立公開、公平、競爭的用人機制，營造良好的人才發展環境。適當放寬困難地區國有林場專業技術崗位評聘條件，適當提高國有林場林業技能崗位比例，改善人員結構。加強國有林場領導班子建設，加大林場職工培訓力度，提高國有林場人員綜合素質和業務能力。
四是加強組織領導，全面落實各項任務。
(壹)加強統籌指導。相關部門要加強溝通，密切配合，按照職能分工，制定完善社會保障、債務化解、職工住房等壹系列扶持政策。國家發展改革委、國家林業局要做好統籌協調，根據不同地區國有林場實際情況，切實做好分類指導和服務，加強跟蹤分析和督促檢查，及時評估規劃實施情況。規劃實施中的重大問題應及時向國務院報告。
(2)明確工作職責。各省(自治區、直轄市)政府要對國有林場改革負總責，根據本方案確定的目標任務和政策措施，盡快制定具體方案，確保按時完成各項任務和目標。加強國有林場管理機構建設，維護國有林場合法權益，保持森林資源權屬穩定，禁止破壞國有森林資源、亂砍濫伐、亂占林地和無序建設。做好風險預警，及時化解矛盾，確保社會穩定。
關於國有林區改革的指導意見
保護森林和生態是建設生態文明的基礎，深化生態文明體制改革、完善森林和生態保護制度是首要任務。國有林區是我國重要的生態安全屏障和森林資源培育的戰略基地，是維護國家生態安全最重要的基礎設施。它們在經濟社會發展和生態文明建設中發揮著不可替代的作用，為國家經濟建設做出了巨大貢獻。但長期以來，國有林區管理體制不健全，森林資源過度開發，民生問題較為突出，嚴重制約了生態安全保障能力。為積極探索國有林區改革路徑，完善國有林區管理體制，進壹步增強國有林區生態功能和發展活力，現提出以下意見。
壹、國有林區改革的總體要求
(1)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入實施以生態建設為重點的林業發展戰略，充分發揮國有林區生態功能，建設國家木材戰略儲備基地，以厘清中央與地方、政府與企業關系為主線，積極推進政企分開，完善森林資源監管體系，創新資源管護方式，完善扶持政策體系。建立有利於保護和發展森林資源、改善生態和民生、增強林業發展活力的國有林區新體制，加快林區經濟轉型，促進林區森林資源逐步恢復和穩定增長，推動林業發展方式從木材生產向生態恢復和建設轉變，從利用森林向為保護森林提供生態服務轉變，為建設生態文明和美麗中國、實現中華民族永續發展提供生態保障。
(2)基本原則
——堅持生態為主、保護優先的原則。尊重自然規律，實施山水林田湖統籌管理，重點保護森林、濕地等自然生態系統，確保森林資源總量持續增加、生態產品生產能力持續增強、生態功能持續增強。
——註重改善民生和維護穩定。完善國有林區基礎設施，積極發展替代產業，促進就業增收，保障職工基本生活，維護林區社會和諧穩定。
——推進政企分開，各負其責。明確政府和森工企業的職能定位，剝離森工企業社會管理和社會職能，加快林區企業改制改革，實現政府、企業、社會各司其職。
——加強統壹規劃和綜合開發。打破林區條塊分割的管理模式，將林區納入地方國民經濟和社會發展總體規劃，促進林區融入地方社會、經濟融入市場。
——堅持分類指導、分步實施。充分考慮國有林區不同情況，中央分類指導，各地分別制定實施方案，科學合理確定改革模式，走出壹條中國特色國有林區改革發展之路，不搞壹刀切，循序漸進。
(3)總體目標。到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業的關系，實現政企、政事、企管分開，進壹步強化森林政府社會管理和公共服務職能，完善森林資源管理和監督體系，林區經濟社會發展基本融入當地，生產生活條件顯著改善，職工基本生活得到有效保障；天然林商業性采伐將根據不同情況有序停止。重點國有林區森林面積增加550萬畝左右，森林蓄積量增加4億立方米以上，森林碳匯和應對氣候變化能力有效增強，森林資源質量和生態安全能力全面提高。
二、國有林區改革的主要任務
(1)根據不同情況，有序停止重點國有林區天然林商業性采伐，確保森林資源穩定恢復和增長。明確國有林區發揮生態功能、維護生態安全的戰略定位，將提供生態服務、維護生態安全確定為國有林區的基本職能，作為制定國有林區改革發展各項政策措施的基本出發點。研究提出加強國有林區天然林保護的實施方案。穩步推進黑龍江重點國有林區天然林停止商業性采伐試點，跟蹤政策實施效果，及時總結經驗。在試點基礎上，有序停止內蒙古、吉林重點國有林區天然林商業性采伐，全面提高森林質量，加快森林資源培育和恢復。
(二)因地制宜逐步推進國有林區政企分開。在地方政府職能健全、財力雄厚的地區，壹步到位政企分開，徹底剝離企業的社會管理和公共服務職能，交由地方政府統壹管理人員，經費列入地方財政預算；在條件不具備的地區，首先在內部實行政企分開，逐步創造條件將行政職能移交給地方政府。
(3)逐步形成精簡高效的國有森林資源管理機構。為適應停止或逐步減少天然林商業性采伐，充分發揮國有林區生態服務主導功能的新要求，按照“只減機構、不增人員，保持社會和諧穩定”的原則，分類制定森工企業改制改革方案， 並通過各種方式逐年減少管理人員，最終實現合理的人員編制和人員規模，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構，依法負責森林、濕地、自然保護區和野生動物資源的保護管理、森林防火和森林防火工作。 逐步整合規模小、人員少、位置偏遠的林點。
(4)創新森林資源管護機制。根據森林分布特點和不同區域的生產季節，采取遠山設卡、近山管理等有效的管護模式，加強高科技手段和現代運輸設備的應用，降低勞動強度，提高管護效率，確保管護效果。鼓勵社會公益組織和誌願者參與公益林的管護，提高全社會的生態保護意識。創新林業生產組織，造林、管護、撫育、木材生產等林業生產建設任務，可以通過購買服務實現的，應當面向社會購買。除自然保護區外，在不破壞森林資源的前提下，允許從事森林資源管護的勞動者從事皮棉制品生產等經營，以增加收入。積極推動各類社會資本參與森工企業改制，提高森工發展活力。
(5)創新森林資源監管體系。建立權屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經營制度、濕地保護制度、自然保護區制度、監管制度和考核制度。重點國有林區的森林資源產權屬於國家所有，即全民所有。國務院林業行政主管部門代表國家行使所有權，履行出資人職責，負責國有森林資源和重點國有林區森林資源資產產權變動的審批。研究制定重點國有林區森林資源監督管理的法律制度和措施。進壹步強化國務院林業行政主管部門派出的地方森林資源監督專員辦事處的監督職能，優化監督機構設置，加強對重點國有林區森林資源保護管理的監督。建立健全以生態服務功能為核心，以林地數量、森林覆蓋率、森林質量、護林防火、病蟲害防治為主要指標的林區績效管理和考核機制，實施森林資源離任審計。科學制定中長期森林經營規劃是保護和發展國有森林資源、考核國有森林資源經營績效的主要依據。探索建立國家公園。
(六)強化地方政府保護森林和改善民生的責任。地方各級政府對本行政區域內的林區經濟社會發展和森林資源保護負總責。要把林區經濟社會發展納入當地國民經濟和社會發展總體規劃和投資計劃。有效履行地方政府森林社會管理和公共服務職能。國有林區森林覆蓋率和森林蓄積量變化情況納入地方政府目標責任考核約束性指標。林地數量和征占用林地定額納入地方政府目標責任考核。省級政府全面負責組織實施天然林保護工程和全面停止天然林商業性采伐，落實“四省”目標、任務、資金和責任。地方各級政府負責統壹組織、協調和指導本行政區域的森林防火工作，實行行政首長負責制。
(七)妥善安置國有林區富余職工，確保職工基本生活有保障。充分發揮林區綠色資源豐富的優勢，通過發展森林旅遊、特種養殖種植、境外采伐、林產品加工、對外合作等，創造就業崗位。中央財政將繼續加大對森林管護、人工造林、中幼林撫育和森林改造培育的支持力度，促進職工轉崗就業。對符合靈活就業困難人員政策的，由當地政府按照國家有關規定統籌解決社會保險補貼，跨行政區域的國有林業單位由當地市或省級政府統籌解決。
第三，完善國有林區改革的政策支持體系
(1)加強對國有林區的金融支持。國有林區停止天然林商業性采伐後，中央財政通過適當增加天然林保護工程財政資金予以支持。結合當地人均收入水平，適當調整森林管護費財政補助標準和天然林保護工程社會保險補助標準。加大中央財政對森林保險的支持力度，提高國有林區森林資源抵禦自然災害的能力。加大對林區基本公共服務的政策支持，促進林區與周邊地區基本公共服務均等化。
(2)加強對國有林區的金融支持。根據債務產生的原因和類型，對森工企業金融機構債務進行分類化解。對於正常的金融債務，到期後應當依法償還。對確需中央財政支持的金融不良債務，銀監會、財政部、國家林業局等有關部門將在聽取金融機構意見和充分調研的基礎上，研究制定切實可行、有針對性的政策，報國務院批準後實施。嚴格審查壞賬，防止金融機構通過改革逃廢債務。開發適合國有林區特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道，增加林業信貸投放，大力發展國有林區職工小額貸款。完善林業信貸擔保方式和林業貸款中央財政貼息政策。
(三)加強國有林區基礎設施建設。林區基礎設施建設要體現生態建設的需要，不能簡單模仿城市建設，建設繁榮的城市。各級政府要將國有林區電網、飲水安全、管護場所用房等基礎設施建設納入同級政府建設規劃統籌安排，將國有林區公路按其屬性納入相關公路網規劃，加快國有林區棚戶區和電網改造，加強森林防火和病蟲害防治。結合現有渠道，國家加大了對國有林區基礎設施建設的支持力度。
(四)加快邊遠山區林區職工搬遷。將林區城市建設納入當地城市建設規劃，結合林區改革和林場兼並整合，積極推進深山和偏遠山區職工搬遷。充分考慮員工生產生活需求，尊重員工意願，合理安排員工搬遷安置地點。繼續結合林區棚戶區改造，進壹步加大中央財政支持力度，同時在安排保障性安居工程配套基礎設施建設投資時給予優惠。獨立工礦區改造搬遷政策參照林場搬遷搬遷區配套基礎設施和公共服務設施建設執行。認真落實省級政府對當地棚戶區改造負總責的要求，有關省級政府和森工企業也要相應增加補貼。對於符合條件的困難職工，當地政府要積極研究結合公租房等政策解決其住房困難。拓寬邊遠山區林區職工搬遷資金籌集渠道，加大金融信貸、企業債券等融資力度。認真落實棚戶區住房稅費減免優惠政策。
(5)積極推進國有林區產業轉型。推進大小興安嶺和長白山林區生態保護和經濟轉型，積極發展綠色產業富民。進壹步收縮木材采運業，嚴格限制開采。鼓勵培育速生豐產用材林特別是珍貴樹種和大徑材林，大力發展木材深加工、特色經濟林、森林旅遊、野生動植物馴養繁殖等綠色低碳產業，增加就業崗位，增加林區職工和群眾收入。利用地緣優勢發展林產品加工基地和對外貿易，建設以口岸進口原料為基礎，以精深加工為重點，面向國內外市場的林產品加工集群。支持國有企業參與國有森工企業改革重組，促進國有林區資源優化配置和產業轉型。選擇條件成熟的地區開展經濟轉型試點，支持試點地區發展替代產業。
四是加強組織領導，全面落實各項任務。
(1)加強改革的組織領導。相關部門要明確責任，密切配合，按照本意見要求，制定完善社會保障、債務化解、職工住房等壹系列扶持政策。國家發展改革委、國家林業局要加強組織協調和分類指導，抓好督促落實。各有關省(自治區)要對本地區國有林區改革負總責，結合本地實際制定具體實施方案，細化工作措施和要求，及時發現和解決改革中的矛盾和問題，落實各項改革任務。
(2)註重試點先行，有序推進。我們要充分考慮改革的復雜性和艱巨性，積極探索，穩步推進改革。各有關省(自治區)可根據本意見精神，選擇壹些工作基礎條件好的國有林業局先行試點，積累改革經驗，再逐步推廣。
(三)嚴格依法依規推進改革。要強化各級政府的生態保護責任，加強森林資源監管，強化森林資源保護績效考核，嚴格杜絕亂占林地、無序建設、毀林毀林等破壞森林資源的現象。要認真執行國有資產管理的有關規定，嚴格執行紀律要求，防止國有資產流失。要依法維護林區職工群眾的合法權益，維護林區和諧穩定。