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我國行政成本高的原因分析及對策建議
摘要:從我國行政成本居高不下入手，運用政府幹預理論、公共物品理論、公共選擇理論和公共支出理論，分析了我國行政成本居高不下的原因，並結合我國實際情況，對如何降低我國行政成本提出了壹些看法。
研究行政成本的背景是什麽？主要基於以下兩點:
在凱恩斯主義經濟學的基礎上，政府生產或提供公共產品或服務的過程越來越受到經濟學界的關註。人們不再簡單地將政府行政管理等同於政府財政職能，而是著眼於政府部門為生產或提供公共產品或服務而籌集財力和分配資金的活動。從這個意義上說，所有的政府活動都必然與成本和效率有關。因此，政府作為經濟理性人，應該低成本高效率地生產或提供公共產品或服務，不斷追求資源配置的帕累托最優，即實現邊際社會成本等於社會邊際收益。
隨著我國體制改革的深入，行政成本問題日益突出。黨的十六大報告中明確提出，要進壹步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公平透明、廉潔高效的行政管理體制。中國的“十壹五”規劃也強調了形成行為規範、運轉協調、公平透明、廉潔高效的行政管理體制的目標，著力推進政府行政管理體制改革。首次系統闡述了提高行政效率、降低行政成本的重要性。
這是公共行政成本研究的歷史和現實背景。
什麽是行政管理和行政管理成本？
行政管理是國家依法行使國家權力，組織和管理國家事務的行為。行政成本是政府機關行使行政職能所需的成本，包括國家元首、國家權力機關、國家行政機關、公安檢察機關、審判機關的管理費和服務費之和。那麽，我國行政成本的現狀如何？根據國家統計局的數據:
歷年我國行政成本占財政總支出的比重
-
年份1950 1955 1960 1970 1975 1978 1985 1980 1995 2000 2003。
管理費用為13.13 21.54 31.39 32.0 41.81.52 . 90 1.06 41.04.56965566
(十億元)
財政支出比例為4.71 8.53 13.44 14.6 17.42 19.03。
(%)
行政成本增長了87倍，但從改革開放到2003年，我國財政總支出只增長了21倍，GDP增長了31倍，可見行政成本增長很快。我們來看壹下中國的行政成本和世界其他國家的行政成本的比較:
世界各國行政費用占財政總支出的比例
日本(1993)2.38%西班牙(1997)2.55%德國(1998)2.7%埃及(1997)3.06%。
土耳其(2000年)3.2%波蘭(2000年)4.06%羅馬尼亞(1999)4.09%英國(1999)4.19%。
韓國(1997)5.06%印度尼西亞(1999)5.1%泰國(2000)5.2%墨西哥(1999)5.28%。
印度(2000年)6.3%荷蘭(1997)6.4%法國(1997)6.5%澳大利亞(1998)7.03%。
加拿大(2000年)7.1%俄羅斯(2000年)7.6%烏克蘭(2000年)8.52%阿根廷(2000年)9.13%。
美國(2000年)9.9%巴西(1998)14.16%意大利(1999)23.09%中國(2003年)19.03%。
通過縱向比較和橫向比較可以看出，我國已經成為行政成本較高的國家，並且呈逐年上升趨勢。高昂的行政成本引發了壹系列矛盾和問題，如國家財政危機、財政支出結構不合理、行政效率低下、腐敗猖獗等。
中國行政成本高的原因是什麽？
分析起來有兩個因素:壹個是客觀因素，壹個是主觀因素。行政職能的不斷擴大和中央財政的不斷增長，客觀上推動了行政成本的不斷增長。此外，行政管理的過程實際上就是生產或提供公共產品或服務的過程，公共產品的非排他性和非競爭性是導致行政成本高的內在因素。這裏我們試著分析壹下主觀原因，主要是三個方面。
意識是導致高行政成本的關鍵問題。
首先是缺乏行政成本意識。中國正從長期的計劃經濟轉向新的市場經濟。行政人員都是捧著“鐵飯碗”的，大多沒有經歷過體制轉型的痛苦。行政管理好的關鍵是上級決策執行是否不到位，自主創新是否足夠。甚至有的領導提出了只看結果不看過程的做事風格，只講結果不如成本的例子也屢見不鮮。可以說，改革開放30年來，重視行政成本和行政效率的文化氛圍十分淡薄，正是這種行政成本意識的淡薄，滋生了腐敗、假公濟私、鋪張浪費、重復建設、形象工程和“搭便車”等現象。
其次，沒有向納稅人申報的意識。行政成本絕大部分來自納稅人的稅收。國家制定稅收政策，確定稅率、稅基、稅負和征稅對象，培育稅源，並通過征稅來支付政府生產或提供市場無法管理的公共產品或服務，在市場失靈時通過政府對公共事務的管理來維護納稅人的正常生產秩序。納稅人與代表政府的行政人員之間是主仆關系，是被服務與被服務的關系，是被委托與被委托的關系。受委托人有義務向委托人報告事項的處理和資金的使用情況。其實就是因為缺乏這種意識，連關系都顛倒了，所以花錢不痛苦，不節制，不隨心所欲。在這種執政理念的驅使下，腐敗和權力尋租可以說是泛濫成災。因為根據唐恩難題和公共* * *選擇理論，選民的目的是通過選舉實現福利和投票凈收入最大化，政治家的目的是選票最大化，獲得相應的權力、收入和尊重，官僚的目的是通過選舉實現自身利益和預算最大化。因為官僚(行政機關)追求公共* * *權力的最大化，必然導致政府機構的膨脹。最後通過投票交易實現權力尋租。腐敗和權力尋租的高成本最終轉嫁到行政成本上，無疑加劇了行政成本的高企。
體制問題壹直是行政成本高的核心因素。
組織結構不合理。中國目前有五個行政層級:國務院、中央部委、省(直轄市)、市(自治州)、縣、鄉。行政層級太多，我們鞭長莫及。不僅不到位，而且管理效率低。層層審批，耗時耗力，更重要的是，維持如此龐大的機構正常運轉，成本之高可想而知。這裏有壹組數據:2004年，我國公車消費財力為4085億元，占全國財政總收入的13%，其中公車私用占2000多億元，相當於建設了壹個舉世聞名的三峽工程。據《北京晨報》報道，中國的行政成本比世界平均水平高25%，因此提出“精官能簡政，簡政必精”。此外，行政人員總數過大，加重了財政負擔。壹方面，新的行政部門往往不得不在公務員隊伍之外招聘，並花費大量資金進行培訓。另壹方面，職能弱化的部門很難裁減人員，無法實現人力資源配置的帕累托最優。再加上幹部年輕化，年輕幹部進入公務員隊伍的速度快於行政人員，大量精力充沛、經驗豐富的五十多歲中年幹部退休，造成人力資源的嚴重浪費。行政人員入口大於出口，導致人員增加，人浮於事，相互推諉，效率低下，冗員負擔沈重。據國家行政學院經濟學部副主任王堅介紹，我國官民比是1:26，超標近20倍，公務員占GDP的比例大大超過發達國家。每年公務員的職務消費超過7000億元，是全國1979的GDP總量。改革開放28年，我國財政收入增長了28倍，但公務員職務消費增長了1.40倍，占全國財政總收入的比重從1.978的4%上升到24%，而國外壹般只有3%-6%。此外，職能交叉、重復執法的成本也不同程度地加劇了行政成本的增速。
當前，我國行政體制改革正在不斷深化，但行政體制改革的關鍵仍然是區分政府與企業、政府資金與政府事務。壹方面，政府越位現象依然嚴重，政府管了很多不該管也管不好的事。“大政府小社會”直接導致行政成本高；另壹方面，政府缺位導致的社會問題帶來的間接成本不計其數。比如，由於缺乏有效的應急預警機制，2003年非典爆發導致的管理成本劇增。
機制問題也是行政成本高的重要原因。
首先，評價機制不盡合理。現行的考核評價機制強調數據、現實、形式和內容、短期效益、長期考慮、速度和規劃。基於此，各地紛紛上馬形象工程、政績工程，重復建設層出不窮。沒有具體的行政考核指標、考核結果的計算方法和應用措施。缺乏嚴格有效的評價機制、審批制度和責任追究制度，對盲目發展的負面影響。壹些項目上馬時，往往只關註能拉動多少GDP，增加了多少稅源，創造了多少就業崗位，而忽略了對環境和生態的評估和保護。但這種長期影響所造成的巨大成本最終還是要由政府來支付，這也是行政總成本增加的重要原因之壹。
其次，監督機制不健全。我國目前的監督方式主要有法律監督、行政監督、輿論監督和群眾監督，但法律監督滯後、缺乏有效的行政監督手段、人大監督不夠、輿論監督不夠、群眾監督渠道不暢是導致行政管理成本增長和結構不合理的重要外部因素。財政收支監管缺失主要表現在以下幾個方面:壹是預算編制有缺陷。因為我國目前實行的是基數預算，是在前壹預算年度的基礎上確定的，並根據新預算年度的經濟發展情況進行調整，不能客觀反映行政管理的動態發展。更重要的是，預算往往滯後，年初的預算由於種種原因最終在年中執行，失去了預算編制對財政資金使用的約束作用；二是缺乏對預算外資金使用的有效監督，特別是集中後預算外資金管理存在漏洞。比如，幾百萬資金可以通過中介或中介組織從壹些中央部委流出，但多達幾十筆中介費流入中介的腰包，剩下的幾十筆不需要跟蹤審核，地方財政更沒有監管；三是財政收支透明度不高；四是政府采購缺乏監管，商業賄賂盛行，政府統壹采購的成本往往高於單壹采購，違背了價值和市場規律。
第三，用人機制不完善。德才兼備、任人唯賢的用人標準在實際操作過程中被扭曲了，“人才”變成了“財富”，從而給了權利尋租者可乘之機。
關於降低我國行政成本的建議:
壹是深化行政管理體制改革。理順幾個關系:理順中央與地方的關系，實行分稅制財政管理體制，從制度上防止轉移支付層層過濾的弊端，完善財政支出機制，杜絕“跑部錢進”現象；理順政企關系，將國有資產所有者職能與行政職能分開，對國有資產實行分級管理；理順政府與市場的關系。市場能管的，就交給市場。政府只關心市場做不好的和做不好的。理順政府與社會的關系，徹底改變原來政府包辦壹切的做法，變“大政府小社會”為“小政府大社會”；理順政府內部各職能部門的關系，分工明確，避免職能不清、職能交叉、人浮於事、多頭執法。
二是改革現行機構設置，適當減少行政層級，明確職能分工，創新用人機制，嚴把財政供養人員入口關，努力實現人員優化配置。
第三，強化行政管理者的行政成本意識，加大公務員行政管理培訓力度，提高行政人員的整體素質。提倡將經濟管理人才引入行政團隊。
第四，完善行政人員績效考核機制，將行政成本和行政效率納入績效考核指標，明確具體計算方法，做到公開、公平、公正。
五是完善監督機制，創新監督方式，暢通監督渠道，加強人大對行政管理和財政收支的監督，堅持依法行政，加大行政立法進程，變“禁止性”立法為“許可性”立法。
第六，推行電子政務，提高行政效率，努力實現各類資源配置的帕累托最優。
七是完善預算和政府采購制度，嚴懲商業賄賂，切實降低行政成本。
八要堅持科學發展觀，重視新增GDP的成本核算，加強新項目的可行性論證，實現全面協調可持續發展。