（壹）資源枯竭型城市轉型發展的歷史脈絡
21世紀以來，黨中央、國務院高度重視東北資源型城市出現的問題，國家有關部門也開始研究推動資源枯竭型城市可持續發展工作。2001年國家“十五”規劃綱要中，首次明確提出促進資源枯竭型城市發展接續產業和替代產業。同年，國務院把遼寧省阜新市確定為全國第壹個資源枯竭型城市經濟轉型試點市。2002年黨的十六大報告進壹步明確了支持資源開采為主的城市和地區發展接續產業的政策。2004年，國務院設立振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室，把促進資源型城市可持續發展作為老工業基地振興的重要工作加以推進。繼阜新市資源枯竭型城市經濟轉型試點後，經國務院同意，先後選擇大慶市、伊春市、遼源市、白山市和盤錦市等不同資源類型、不同開采階段的城市開展經濟轉型試點，並就礦山破產、棚戶區改造等問題會同有關部門多次進行調研，向黨中央、國務院提出政策建議，率先啟動了中央下放地方煤礦棚戶區的改造工作。
2005年8月，溫家寶總理在國家計生委向國務院報送的《用科學發展觀統籌解決資源枯竭型城市人口與發展問題》報告上批示：解決資源枯竭城市存在的貧困、失業和環境問題，是落實科學發展觀、構建和諧社會、實現小康目標的壹項重要而不可忽視的任務，並要求國家發改委會同有關部門研究提出意見。同年，《中***中央關於制定國民經濟和社會發展第十壹個五年規劃的建議》再次明確提出“促進資源枯竭型城市經濟轉型，在改革開放中實現振興”的戰略方針。2006年通過的“十壹五”規劃明確提出“抓好資源枯竭型城市經濟轉型試點”，“建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制”。同年，《中***中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》中，把“建立健全資源開發有償使用制度和補償機制，對資源衰退和枯竭的困難地區經濟轉型實行扶持措施”作為促進區域協調發展、構建社會主義和諧社會的重要內容之壹。2007年黨的十七大報告、《關於促進資源型城市可持續發展的若幹意見》(以下簡稱《若幹意見》)再次強調促進資源枯竭型城市實現經濟轉型。
《若幹意見》是新中國成立以來第壹個專門針對資源型城市可持續發展問題的綜合性指導文件，標誌著我國資源枯竭型城市經濟轉型試點進入全面鋪開階段。此後，2009年《關於進壹步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若幹意見》(國發[2009]33號)、2010年“十二五”規劃綱要以及國務院每年的政府工作報告，都把幫助資源枯竭地區實現經濟轉型、促進資源枯竭地區可持續發展作為各級政府當前和未來壹段時期的重要工作。按照《若幹意見》要求，國家有關部門在充分調研和征求各方面意見的基礎上，確立了資源枯竭型城市的確定原則及相關指標。從2008年起，國務院在全國範圍內先後分三批確定69個城市和9個處於大小興安嶺林區的縣級單位，列入中央支持資源枯竭型城市經濟轉型的政策範圍，對首批轉型試點城市中歷史遺留問題尚未徹底解決、可持續發展能力較弱的遼源市、阜新市等11座城市，決定延長中央財力性轉移支付年限至2015年。2010年12月，國務院正式批復設立“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”。這不僅是我國設立的第 9個國家級綜合配套改革試驗區，也是唯壹壹個覆蓋省域的系統性國家級資源型經濟綜合配套改革試驗區。《若幹意見》的出臺和山西省獲批國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，標誌著我國促進資源枯竭型城市經濟轉型和可持續發展開始進入了新的歷史階段，資源枯竭型城市經濟轉型由局部省區壹些城市試點向全國所有資源型城市推開（馬克等，2012）。截至2012年底，國家已投入303億元，對全國69座資源枯竭型城市轉型進行資金扶持。
（二）我國資源枯竭型城市經濟轉型取得的成效
我國資源枯竭型城市經濟轉型在中央的正確領導下，在國家有關部門的協調組織下，在各相關省市和資源枯竭型城市的***同努力下，取得了顯著成效，為全國資源型城市經濟發展方式的轉變積累了經驗。
1.資源枯竭型城市經濟社會變化顯著
壹是打破了經濟增長長期低速徘徊的局面。“十壹五”期間，首批確定的12個經濟轉型試點城市的地區生產總值年均增長10.5%，高於全國平均水平。與此同時，單壹的產業格局有所改觀，采礦業占地區生產總值的比重由2006年的18.3%下降到2010年的12%，非傳統產業比重不斷上升。
二是人們的觀念和精神面貌發生了巨大變化。通過轉型實踐，資源枯竭型城市的幹部群眾看到了希望、增強了信心、扭轉了頹勢，從焦慮、仿徨的情緒中走出來，振奮精神、埋頭苦幹，形成人人關心轉型、支持轉型、參與轉型的良好氛圍。
三是體制機制創新邁出了重要步伐。轉型城市以改革為動力，有效破解了多年來積累的深層次體制性和機制性矛盾。通過深化國有企業產權制度改革，轉換了企業經營機制，實現了國有企業股份制和民營化改革，使企業煥發了生機。
四是接續替代產業初具規模。轉型城市以市場為導向、以企業為主體，在提升和延伸傳統產業的同時，大力發展接續替代產業，把優化升級產業結構作為可持續發展的根本出路。在推動現有要素整合和並購重組基礎上，積極引進域外資金和知名企業，加快裝備、食品、紡織服裝、現代生物、電子信息、新材料等新興產業發展，並利用礦山遺址發展旅遊業。
五是生態環境建設和沈陷區治理效果明顯。轉型城市以生態環境整治為突破口，通過加大對生態環境恢復治理的投入、加強地質災害和環境汙染綜合治理，減少了能源消耗以及二氧化硫、氮氧化物等汙染物的排放，提高了城市綠化覆蓋率，城市生態環境和人居環境得到整體改善，人民生活質量明顯提升。
六是民生狀況得到初步改善。轉型城市充分利用地方新增財力和中央財力性轉移支付資金，著力解決失業、沈陷區治理、棚戶區改造、社會保障體系完善，以及企業拖欠職工工資等諸多問題，使廣大人民群眾在轉型中得到實惠，城鄉居民收入大幅提高，社會保障、教育文化、醫療衛生水平全面提升。
2.促進資源枯竭型城市經濟轉型政策支持體系已初步形成
壹是建立了資源枯竭型城市中央財力性轉移支付制度。國家已分三批確定了全國69座資源枯竭型城市，確定了大小興安嶺林區9個縣級單位參照執行資源枯竭型城市財政轉移支付政策。國內10余個省(區)也相應出臺了配套政策、設立專項資金，並出臺了中央財力性轉移支付補助資金管理辦法。
二是煤礦、林業和工礦的棚戶區改造全面鋪開。在東北地區中央下放地方煤礦棚戶區改造試點的基礎上，啟動了中西部地區中央下放地方煤礦改造以及林業棚戶區和工礦棚戶區改造工程，並給予政策與資金支持。
三是國家設立了接續替代產業轉型專項資金和可持續發展專項貸款。目前，中央已累計安排中央預算內資金數十億元。國家開發銀行與部分試點城市簽署合作備忘錄，並選擇部分資源枯竭型城市先行試點，已與首批6個試點城市簽署了320億元的融資協議。國土資源部也加大了對資源枯竭型城市礦山環境治理的資金支持力度。
四是促進資源型城市可持續發展的政策法規體系已初步建立。國家有關部門已出臺了《資源型城市可持續發展準備金管理試行辦法》，《資源型城市可持續發展條例》也進入了國家立法規劃的前期工作，資源稅改革試點已率先在新疆等地實施，國內相關省市也分別出臺了促進本區域資源型城市可持續發展的政策法規。
五是建立了資源枯竭型城市經濟轉型成效考核評估機制。目前，國家已對首批資源枯竭型城市經濟轉型成效情況進行全面評估，根據評估結果對處於不同發展階段的城市給予分類支持，建立分類指導、滾動推進、有進有出的財政支持機制，並啟動了全國資源型城市可持續發展規劃的編制工作。
3.促進資源枯竭型城市經濟轉型的工作機制已初步建立
我國已初步建立起國家、省、資源型城市三級為主體的上下聯動、協調配合的促進資源枯竭型城市經濟轉型的工作機制。國家發改委首次設立了資源型城市發展處，負責資源枯竭型城市經濟轉型與促進資源枯竭型城市可持續發展的日常工作，並牽頭協調國家有關部委研究制定、起草相關政策法規。相關省市按照省級政府負總責的要求成立了專門機構，積極研究制定本省區促進資源枯竭型城市經濟轉型和可持續發展的實施意見。許多省市建立了由主要領導牽頭負責的工作領導小組或工作聯席會議制度，明確工作目標和任務，同時出臺了實施資源枯竭型城市經濟轉型的綜合性政策文件，指導協調解決資源枯竭型城市經濟轉型的重大問題。各資源枯竭型城市也相繼成立了轉型辦公室，具體負責轉型方案的制定與實施。
（三）我國資源枯竭型城市轉型的基本經驗與啟示
1.基本經驗
（1）必須把體制機制創新作為推進資源枯竭型城市經濟轉型的強大動力。對正處於經濟和社會轉型的我國來講，無論是資源型城市，還是非資源型城市，都要通過深化改革來破解其社會經濟發展中的諸多矛盾和難題。尤其對資源枯竭型城市而言，只有通過改革和體制機制創新，才能解決長期制約城市社會經濟發展的體制性、結構性、社會性矛盾和問題，實現資源枯竭型城市的可持續發展。資源可以枯竭，但人的創造力不會枯竭。因此，必須堅定不移地把改革創新精神貫徹到資源枯竭型城市經濟轉型的各個環節，以解放思想、轉變觀念為先導，以體制機制創新為動力，加快資源枯竭型城市的改革步伐，推動由資源型城市向創新型城市的轉型。構建有利於科學發展的充滿活力、富有效率、更加開放的體制和機制，增強資源枯竭型城市可持續發展的活力和內在動力，走出由資源依賴向創新驅動的轉型之路。依靠科技進步加速實現轉型，不斷增強創新對城市轉型的支撐力。
（2）必須把轉變經濟發展方式作為資源枯竭型城市經濟轉型的主線。資源枯竭型城市經濟轉型不是簡單地用新產業替代舊產業，重要的是轉變經濟發展方式。如果不在轉變經濟發展方式上下功夫，即使用新的產業替代了舊的產業，也只能帶來壹時的繁榮，最終還是走不出衰退的怪圈。而落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式，最重要的是要解決自然資源、環境容量的有限性與可持續發展之間的矛盾。因此，必須把轉變經濟發展方式貫穿於資源枯竭型城市經濟轉型的全過程，以發展方式轉變推進城市轉型，把城市轉型與統籌推進工業化、城鎮化和農業現代化有機結合起來，協調當前與長遠、總量與結構、全局與局部之間的關系。同時，把培育戰略性新興產業和改造提升傳統優勢產業結合起來，把謀劃發展與推動轉變結合起來，著力實現由外延式增長向內涵式增長轉變、由粗放型增長向集約高效型增長轉變、由采掘和資源開采業為主導向三次產業協調發展轉變。
（3）必須把著力解決民生問題作為資源枯竭型城市經濟轉型的出發點和落腳點。這是所有資源枯竭型城市經濟轉型取得成效的最寶貴經驗。城市轉型必須要以人為本，不能在轉型完成後再給人民實惠，而是在轉型過程中就讓人民獲得實惠。轉型的目的是讓人民生活得更加美好，所以民生問題是轉型的核心和落腳點。要看到，在計劃經濟時期我國資源枯竭型城市在為國家社會經濟發展做出過歷史性貢獻的同時，也付出了巨大代價。由於體制轉軌不徹底，導致這些城市在民生方面的歷史欠賬積重難返，因此，必須使轉型過程成為人民群眾得實惠的過程，否則轉型難以推進。只有讓人民在轉型過程中得到實惠，才能營造壹個和諧穩定的環境，轉型才能贏得人民的支持。國內許多資源枯竭型城市之所以能夠成功走上經濟轉型之路，就是找準了改善民生和經濟轉型的結合點，緊緊抓住與人民群眾生產生活密切相關、亟待解決的難點問題，以實際行動贏得人民群眾的理解和支持。
（4）必須把大力發展民營經濟作為資源枯竭型城市經濟轉型的突破口。就業是國內所有資源枯竭型城市面臨的最大問題，它與城市每個人的切身利益息息相關。解決就業問題既需要大的龍頭企業，也需要無數能夠充分吸納就業的中小企業，而中小企業的發展有賴於民營經濟的發展。因此，要大力發展民營經濟，落實好國家關於鼓勵發展中小企業和民間投資的壹系列政策措施。通過政策引導和優化服務環境，帶動“全民創業”活動的開展，激發人民群眾的創業積極性，尊重和發揮人民群眾的自主創業精神，以創業帶動就業，發揮民營經濟在吸納就業中的作用，使民營經濟成為資源枯竭型城市新的經濟增長點。只有調動壹切力量，才能真正做到轉型為了人民、轉型依靠人民、轉型成果由人民***享。
（5）必須把環境整治和生態建設放在資源枯竭型城市經濟轉型的突出位置。整治環境、保護生態不僅是資源枯竭型城市可持續發展的重要內容，也是改善居民生活環境、促進經濟發展方式轉變的必然選擇。因此，必須突出環境整治和生態建設的重要性，從制度建設入手大力推進，堅持“誰開發，誰保護”、“誰汙染，誰治理”、“誰破壞，誰恢復”的原則，建立資源開發項目生態環境影響評價制度、礦山建設與資源開發生態環境保證金制度和監督檢查制度等，從開發利益鏈的根源開始嚴管，摒棄先汙染後治理、先破壞再恢復的傳統工業化道路。同時，大力發展循環經濟，推動節能減排工作，加強生態建設和環境保護，提高資源環境的承載力，以實現生態與經濟、生產與環保的協調、持續、健康發展。
（6）必須充分發揮中央財力性轉移支付資金對資源枯竭型城市經濟轉型的引導作用。近年來，國家對資源枯竭型城市的資金投入，不僅在解決資源枯竭型城市燃眉之急方面發揮了重要作用，而且起到了“四兩撥千斤”的引導推動作用。許多試點城市在中央和所在省政府資金支持下，按國家資金使用要求和範圍，根據本地實際，集中投入到了最需要的地方，不僅化解了社會管理和公***服務等歷史欠賬和遺留問題，解決了長期拖欠的職工和教師工資、醫療和社會保險費用，而且有效引導社會資金流動，為維護資源枯竭型城市的社會穩定、促進城市的可持續發展發揮了不可替代的作用。
（7）必須把招商引資和項目建設作為資源枯竭型城市經濟轉型的有效載體。對資源枯竭型城市來說，無論是傳統產業改造與提升，還是接續替代產業發展，都離不開投資和項目建設。擴大投資和項目建設是資源枯竭型城市發展接續替代產業、重構產業結構的核心之舉。擴大投資和項目建設需要借助外力，而借助外力就要堅持對外開放，牢固樹立“市外即外”的大開放理念，把招商引資作為城市轉型的外力，拓寬招商思路，改進招商方式，將過去單純的就項目引項目改為有針對性地實施集群式招商或產業鏈式招商，將承接產業轉移與打造自身優勢產業緊密結合，以建設項目園區和產業集聚區為重點，打造基礎設施完善、要素集聚能力強的接續替代產業發展平臺。通過招商引資、市場運作以及實施項目、產業、園區建設等措施，實現招商引資和項目建設的大突破。同時，整合政府投融資平臺，實現政府資源、金融資本、社會資本的有效對接，為城市轉型提供資金保障。
（8）必須把營造良好的外部環境作為資源枯竭型城市經濟轉型的關鍵環節。資源枯竭型城市經濟轉型能否實現招商引資的大突破，關鍵在於城市的投資發展環境。因此，必須加強城市“軟硬”環境建設，提升城市品位，通過深化行政管理體制改革和軟環境綜合整治，提高政府服務質量和辦事效率，為投資者提供更加優質的服務。強化對招商引資和項目建設的管理，嚴格實行服務承諾制和責任追究制，及時處理影響經濟發展環境的事件。推行“首問負責制”、“限時辦結制”等措施，為外來投資者提供全方位、全過程的“保姆式”、“壹站式”服務，為打造集聚各類生產要素的平臺、增強外來投資的吸引力創造條件。同時，加強全社會的誠信建設，以政府誠信帶動企業誠信、公民誠信、社會誠信（成克等，2012）。
2.我國資源枯竭型城市十年經濟轉型實踐帶給我們的啟示
壹是把握轉型的最佳時機，未雨綢繆是十分必要的。研究和實踐都表明，能夠在資源型城市發展的成熟階段主動轉型可以比較平穩地、以較小的代價實現資源型城市的可持續發展。
二是必須因地制宜、科學地選擇轉型產業。資源型城市的產業發展應由單純地註重資源要素向註重多元要素轉變。實踐證明，只有實現產業結構的多元化和三次產業的協調發展，才能避免“礦竭城衰”的局面，阜新的經驗和教訓必須汲取。
三是產業轉型必須與解決就業問題相結合。資源的衰竭伴隨著大量工人的下崗，因此轉型產業中既要有可以帶動地方發展的龍頭企業，也必須發展諸多能夠充分吸納就業的勞動密集型產業。
四是產業轉型必須註重各類人才的培養。很多城市也想在資源以外的產業方面有所發展，但往往苦於人才的匱乏，最終又搞起了資源型產業，因此要通過各種渠道挖掘和培養不同類型的人才。
五是必須堅持自力更生、艱苦奮鬥和國家政策措施支持相結合。對於面臨諸多問題的資源枯竭型城市而言，國家的政策措施是走出困境的有力支撐，而政策措施也必須通過資源型城市自身不懈的努力才能取得良好的效果。
六是盡快建立健全促進資源型城市可持續發展的長效機制，是我國資源型城市經濟轉型實現可持續發展的關鍵。其核心內容是建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，完善資源型產品價格形成機制，為資源型城市可持續發展提供制度保障（彭會軍，2009）。
（四）未來我國資源枯竭型城市經濟轉型與可持續發展面臨的挑戰
盡管我國資源枯竭型城市經濟轉型取得了壹定的成效，但制約資源枯竭型城市經濟轉型和可持續發展的深層次的體制性、機制性矛盾和問題仍然沒有徹底解決，資源枯竭型城市經濟轉型工作依然任重道遠。
1.大量的歷史遺留問題還需相當長壹段時間來化解
資源枯竭型城市經濟轉型是壹個漫長的過程，特別是資源枯竭型城市積累了大量歷史遺留問題，而解決這些問題不可能壹蹴而就。應看到我國資源枯竭型城市長期積累的矛盾和問題要比國外復雜得多，既有資源枯竭所帶來的問題，也有政策體制變化帶來的問題，諸多因素相互疊加、相互影響、相互作用，使得解決問題的難度非常大。就目前情況看，由於基礎條件、資源稟賦和區位不同，除個別城市已經步入可持續發展軌道外，大部分資源枯竭型城市的經濟轉型還遠沒有實現，還存在很多困難和問題。如，資源枯竭型城市產業結構單壹、層次低，以及承載產業接續替代能力不強、服務業發展滯後；資源枯竭帶來的就業和再就業壓力巨大，而大量失業導致城市困難群體增加、收入水平下降，甚至出現貧困集聚和代際傳遞問題；社會保障歷史欠賬較多，分離企業辦社會職能的矛盾較為突出，特別是存在廠辦大集體問題；城市基礎設施建設滯後，大量的棚戶區需要改造，但政府財力有限、負擔過重、自身發展能力不足；資源的過度開發導致區域生態條件惡化，采煤沈陷、植被破壞、環境汙染等問題嚴重；大量堆積的金屬尾礦、煤矸石以及深部采空區、大型礦坑等存在嚴重的安全隱患，威脅著人民的生命財產安全，等。上述這些問題需要在相當長的壹段時間內才能得以解決。
2.建立資源枯竭型城市可持續發展體制和機制任務艱巨
促進資源枯竭型城市經濟轉型與可持續發展是壹項復雜的系統工程，其成功與否關鍵在於促進資源枯竭型城市可持續發展長效機制能否建立起來。盡管國家出臺了壹系列政策措施，但也只是剛剛起步。就《若幹意見》而言也只是原則性的，是為了應急解決當前資源枯竭型城市所面臨的突出矛盾和問題，其與建立法律法規體系的要求還有很大差距。特別是《若幹意見》的配套政策文件以及具體操作性措施的欠缺，增加了資源枯竭型城市落實政策的難度，降低了《若幹意見》的可操作性和指導作用。目前，資源枯竭型城市的經濟轉型面臨以下艱巨的任務：盡快建立資源開發補償機制、衰退產業援助機制以及促使資源價值得以實現並在各利益主體之間合理分配的機制；加快資源型產品價格改革，逐步形成能夠反映資源稀缺程度與市場供求關系、環境治理與生態修復成本、代內與代際公平的資源型產品價格形成機制；加快資源稅費制度改革，實現對各方特別是資源枯竭型城市的合理補償等涉及壹些重大利益格局的調整；盡快建立可持續發展準備金制度與相關管理辦法和條例；完善市場體系、宏觀調控體系，加快行政管理體制、財稅體制以及資源管理制度改革；加快培養資源枯竭型城市經濟轉型的專業人才隊伍，等。解決我國資源型城市轉型面臨的問題沒有現成經驗可循，需要我們在實踐中勇於探索，以改革創新的精神去面對，用新思路、新機制、新體制加以解決。因此，必須充分認識到建立資源枯竭型城市可持續發展體制和機制任務的艱巨性（馬克等，2012）。