1“萬頃良田建設工程”的背景和意義
十七屆三中全會通過的《中***中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》對各界關註的“土地改革”作出了具體的表達，給出了明確的方向。為了進壹步深化土地制度改革貫徹落實科學發展觀，促進城鄉統籌和社會主義新農村建設，實現保護資源和保障發展的雙贏，強化節約集約用地，優化土地利用結構，推進規模化、現代化農業的發展，促進農村耕地資源、建設用地資源、勞動力資源和市場需求與公***服務資源的有效集聚。
江蘇省國土資源廳出臺的《關於印發〈江蘇省“萬頃良田建設工程”試點方案〉的通知》(蘇國土資發〔2008〕290號，以下簡稱《通知》)中明確指出“萬頃良田建設工程”以促進社會主義新農村建設為出發點，通過大規模的農地整理，建成大面積、連片的高標準農田，推進農業生產經營規模化、現代化;通過建設用地空間整合，優化用地結構，節約集約用地;通過農民向城鎮集中居住和享受社會保障，促進農民到市民的身份轉換，加快城市化進程。為貫徹落實《通知》傳達的精神，宿遷市經濟開發區擬在三棵樹鄉開展“萬頃良田建設工程”試點工作。
2創新點
2.1將土地開發整理和掛鉤相結合，即基於掛鉤的土地整理
掛鉤項目其實就是土地整理的壹種形式，也就是“田、水、路、林、村”綜合整理中的“村”整理。單純的將掛鉤項目從土地綜合整理中剝離開是不符合新農村建設的要求的。
而“萬頃良田建設工程”是以土地開發整理項目為載體，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，在壹定程度上將土地開發整理與掛鉤項目相結合，建立起壹種全新的基於掛鉤的土地整理模式。它是通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量;將農村居民遷移到城鎮，節約集約利用建設用地;建成大面積、連片的高標準農田，優化區域土地利用布局，實現農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標的壹項系統工程。
2.2拆遷補償方案與農業人口安置方案相協調
“壹腳踢”式的壹次性貨幣補償安置，缺乏對失地農民的未來出路的長遠考慮，往往難以長期有效地解決失地農民的就業和創業，更難壹勞永逸地解決失地農民的後顧之憂。這種方式與“萬頃良田建設工程”的方針相悖，不宜采用。
以湖南“鹹嘉模式”為代表的集中開發型安置，不僅解決了失地農民的就業問題，也解決了失地農民生活方式的轉變以及社會保障問題。但集中型安置模式仍存在不足:壹是適用範圍小，僅適用於經濟發達且交通便利地區;二是市場化程度較差，制約集體財產流動增值的靈活性和主動性。
土地入股安置模式切合2006年中央“壹號文件”中提出的“健全在依法、自願、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制”，是我國征地補償方式的壹次變革與創新。而目前我國還沒有制定全國統壹的土地入股法律，無法使“土地入股”得到法律保障，加之我國的金融市場體系很不完善，入股經營將面臨很大風險。
“嘉興模式”為代表的社會保障型安置是將被征地農民的基本生活納入城市居民的社會保障體系之中，對需要安置的農業人口依據不同性別和年齡實行分類安置的壹種方式，但也有其局限性:失地農民獲得的土地補償款偏低，還要從中繳納高額保費，保障水平低。
由於“萬頃良田建設工程”所處地區的社會經濟存在差異，農民的生活習慣、文化程度、物質生活條件等也存在壹定的差異，對征地問題也存在不同的理解和認識，加之各種安置模式均有不足，這也決定了不可能構建壹個統壹的失地農民補償安置模式。各工程區應綜合考慮權衡利弊，找出最合適的補償安置模式或模式間的組合。
宿遷市經濟開發區的“萬頃良田建設工程”的做法實現了模式組合的優化，工程區***涉及搬遷農戶1759戶，采用農民集中居住區———“幸福小區”的安置方式，農戶通過自籌部分資金加上拆遷補償購置安置房，做到先安置後拆遷。
與此同時，宿遷經濟開發區內著手建立和完善工程區農民就業培訓和社會保障制度，這不僅是建設社會主義新農村和構建和諧社會的根本要求，對維護社會穩定，促進經濟開發區建設又好又快發展具有重要意義。
按照年齡層次將人口分為4個年齡段，依據“依法、自願、有償”的原則，第2、3、4年齡段放棄土地承包經營權的人員，可以選擇是否參加基本生活保障。開發區、鄉人民政府應當采取積極措施，鼓勵和支持農戶參加基本生活保障，由財政部門在銀行設立工程區農民基本生活保障資金專戶(由農民基本生活保障個人賬戶和社會統籌賬戶組成)，讓放棄土地承包經營權的農戶進入被征地農民基本生活保障體系，同等享受被征地農民基本生活保障、就業、就醫等政策。下面闡述具體操作方法。
由鄉政府牽頭成立三棵樹鄉農業經濟合作社，農戶與合作社簽訂土地承包經營權讓渡協議，同意由合作社統壹經營或發包，並以經營或發包收入支付土地補償費和安置補助費，資金由財政部門管理。對放棄土地承包經營權未進入基本生活保障的農戶，由財政部門將土地補償費、安置補助費和16周歲以下人員的生活補助費直接支付給農戶;將放棄土地承包經營權並進入基本生活保障的農戶的不低於70%的土地補償費和全部的安置補助費劃入工程區農民基本生活保障個人賬戶。實行基本生活保障的人員死亡的，其個人賬戶中本息余額可以依法繼承。
工程區放棄土地承包經營權的農民基本生活保障分為養老金和生活補助費兩種形式。費用首先從個人賬戶中支付，個人賬戶不足以支付的，從社會統籌賬戶中支付。其中:
第壹年齡段人員壹次性領取4000元生活補助費後不再納入基本生活保障;
第二年齡段人員從交付土地當月，按月領取生活補助費，期限2年，標準為120元;
第三年齡段人員從實行基本生活保障的當月起，按月領取生活補助費，標準為100元，到達養老年齡後按月領取養老金;
第四年齡段農民按月領取養老金。養老金發放標準應不低於當地上年農村最低生活保障平均補差標準，具體標準由工程區鄉政府確定。
對不放棄土地承包經營權的農戶，可壹次性預繳或分期預繳保障費，到養老年齡，享受養老保障。
農民養老保障制度實行政府統籌，按照屬地原則納入宿遷經濟開發區三棵樹鄉統壹管理。
按照“政府引導、部門監管、農民受益”的原則，結合開發區企業的用工要求和生產實際需要，政府安排拆遷農民到開發區的公***實訓基地免費進行技術培訓。通過培訓，競爭上崗。農民掌握了用工企業技能之後，既解決了企業用工難的問題，也為自身發展創造了條件。
同時要合理調整城鄉產業結構，大力發展第三產業。通過各種專業技術培訓，有意識地引導拆遷農民向第三產業發展，自主創業。“幸福小區”建成之後，與“和諧家園”***同組成三棵樹鄉兩大居民集聚地。相應的將吸納更多的拆遷農民從事物業管理、治安管理、餐飲業、服務業等第三產業，鼓勵拆遷農民從事經商開店等活動，並在政策允許條件下對自主創業人員在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，以減少他們的創業風險，增強自主創業的信心。
更為緊迫的是，應積極拓寬社區就業渠道，把解決失地農民再就業問題同加強城市的教育、綠化、環保、衛生、交通、便民服務等項事業結合起來，使之形成提供就業崗位與創造本地財富相呼應的循環局面。規劃實施後，原大華村、楊樓村、佟圩村以及楊圩村鮑莊組村委會人員可以參與到農民集中區的社區管理工作中去，村小教師以及醫務人員可以通過技能培訓，組織考試，選拔壹部分安排到開發區幼兒園、小學和三棵樹鄉醫院就業。
2.3彈性規劃理念的有效落實
在規劃中，所謂彈性是指規劃思路和指標體系對於隨機性的市場經濟發展的適應程度。如果把規劃作為因變量，則規劃(PＲ)可看作市場(Si)的函數，即
PＲ=f(S1，S2，S3，……，Sn)=f(Si)
式中:S1，S2，S3，……，Sn———具有不確定性的市場因素。
圖1 彈性規劃示意圖
只要其中某壹市場因素發生變化，就會導致規劃本身的相關反應，這種反應的靈敏程度就是彈性。如圖1所示，規劃接受市場變動的信號(M)，通過政府幹預(N)和市場調節機制，使規劃對市場變動信號作出相應的調整，從而實現在市場經濟條件下彈性規劃的機制，彈性規劃過程就是在M和N刺激下通過市場調節和行政幹預實現相應調整的過程。
“萬頃良田建設工程”的核心就是基於掛鉤規劃開展土地整理，將原本兩個獨立運作的項目整合成為壹個，在規避重復建設、節約運行成本的基礎上提高規劃的科學性和可持續性。此時，對於成本節約與土地集約利用的要求可看作市場(Si)，而基於掛鉤規劃的土地整理的規劃設想便是對Si變化的迅速反應，如宿遷經濟開發區“萬頃良田建設工程區”涉及拆遷戶數1759戶，拆遷人口6879人。但同時考慮到2007、2008年度掛鉤項目區的拆遷農戶(891戶、3238人)所承包的土地與工程區內土地壹起流轉，因此農業人口安置方案涉及農戶***2650戶、人口10117人。這不僅節省物資、人力成本，實現政府職能的高效運作，更體現了規劃的彈性。且納入宿遷工程區範圍內拆遷的農民對於安置模式的自主選擇以及針對不同年齡段人群的差別性舉措等無壹不體現了規劃的彈性。但彈性規劃處於從屬地位，它的作用在於彌補規劃剛性的缺陷，使具有壹定剛性的規劃增強其編制和實施的靈活度，更好地將規劃科學和規劃藝術統壹到編制和實施規劃的實踐活動之中，絕不能脫離剛性來談彈性，規劃彈性只能是適度的彈性。因此，基於掛鉤規劃開展的土地整理必須以服從掛鉤規劃、土地整理的剛性內容為前提的彈性規劃。
3“萬頃良田建設工程”需重視的幾個問題
3.1項目區的確定
由於“萬頃良田建設工程”是針對目前地方耕地經營分散、生產方式落後、村莊布局零亂、戶均占地過大、保障水平較低等問題提出，這就使得該項舉措要能促進農業由分散經營向規模經營轉變、傳統農業向現代農業轉變。因此工程區的確定應滿足:①以縣(市、區)為單位，總面積1000公頃以上、分片面積300公頃以上的農用地整理規模;②符合城鎮規劃與土地利用總體規劃，並體現與相關規劃的銜接;③征得工程區內集體經濟組織成員的同意;④地方政府具有與工程建設相適應的政府財力或社會化資金配套能力。
通過篩選與上述相關條件的匹配，宿遷市確定經濟開發區內的大華片區和楊樓佟圩片區為“萬頃良田建設工程”的兩大片區。從遙感圖片中可以看出，這兩大片區內農村居民點分散，土地利用方式粗放，且此建設工程確定的大華片區和楊樓佟圩片區與經濟開發區的發展規劃圖完全銜接。而且《江蘇省宿遷經濟開發區城鄉建設用地增減掛鉤規劃(2007～2009年)》的拆舊地塊均位於三棵樹鄉大華村，體現了基於掛鉤規劃的土地整理規劃理念(圖2、圖3)。
圖2 楊樓佟圩片區(左)、大華片區(右)遙感圖片
圖3 兩大片區在宿遷經濟開發區發展規劃圖中的區位
3.2建立工程管理與創新機制
“萬頃良田建設工程”的實施牽涉到國土、財政、建設、農業、水利、交通、環境等諸多部門，工作千頭萬緒，關系紛繁復雜，需要各方相互配合和支持，應建立壹個高效、得力的組織領導機構。
為確保經濟開發區“萬頃良田建設工程”的順利實施，宿遷市成立由市長任組長，常務副市長任副組長，成員由市委農工辦、國土局、財政局、規劃局、農業局、農業開發局、建設局、發改委、水務局、城管局、交通局、林業局、勞動和社會保障局、民政局、環保局、公安局、監察局、檢察院、法院、審計局、供電局、電信局等部門負責同誌，以及工程區所在地的宿遷市經濟開發區管委會主要領導組成的領導小組，負責“萬頃良田建設工程”規劃方案的市級審查、試點工作的統壹領導和協調。
宿遷市經濟開發區管委會根據江蘇省下達的建設任務和經批準的實施方案，負責具體實施工作。並成立由主要領導任組長，分管領導任副組長，相關部門、鄉鎮負責人為成員的“萬頃良田建設工程”實施領導工作小組，負責“萬頃良田建設工程”的組織實施，協調解決各種矛盾，及時研究試點工作中出現的重大問題，落實各項配套措施，跟蹤督察指導，評估工作成效，有序推進試點工作的順利開展。
3.3實現完全意義上的公眾參與
由於工程面積較大，涉及農戶較多，需提前做好前期準備和解釋工作，確保社會穩定。2006年中央“壹號文件”中明確指出:“必須堅持農村基本經營制度，尊重農民的主體地位，不斷創新農村體制機制;必須堅持以人為本，著力解決農民生產生活中最迫切的實際問題，切實讓農民得到實惠。”農民作為主體參與新農村建設不僅是參加勞動或出席儀式，還包括決策及選擇過程的介入、貢獻和努力、承諾和能力、對資源的利用和控制、能力建設、自我組織及自立、利益分享等方面的內容。強調農民是新農村建設的主體，絕不意味著政府就可以撒手不管。加拿大的經驗值得學習借鑒，壹是建立“農村對話”機制，使聯邦政府能夠及時了解農村的民意和發展狀況;二是建立“農村透鏡”機制，增強各級政府、各部門的官員“心有農村”、“主動為農村服務”的意識。
只有農村建設實現了由“從上到下”到“由下到上”的轉變，實現了由“外發”到“內發”的轉變，“萬頃良田建設工程”的理念得以完全的貫徹實施，農村建設才能具備長久而又有創造力的生命力。
3.4加強土地整理的融合
鄉村城鎮化是社會可持續發展的必然過程，它要求鄉村社區日益具有現代城鎮社區的各種基本特征。現階段人們比較重視農村土地整理，因為農村土地整理相對城鎮土地開發整理所涉及的工程技術、文化傳統、生態經濟都較為簡單。但是，既然城鄉壹體化是壹種必然趨勢，未來的土地開發整理，尤其是對城鄉結合部的土地開發整理，涉及村鎮遷並的城鎮和集鎮土地開發整理，必須將城市土地開發整理和農村土地開發整理融為壹體，而且這是未來土地開發整理的重點區域。
3.5實現綜合效益最大化
新農村建設的二十字方針“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”中的“生產發展、村容整潔”就是要提高農民的生產耕作條件，並對整個區域進行整理，改善農村面貌。所以開展掛鉤工作不能僅僅著眼於將舊有宅基地復墾為耕地，而應著手實行綜合整理。地方政府也應借助“萬頃良田建設工程”，改善整個項目區的村容村貌和工作環境。
如荷蘭的鄉村景觀規劃與土地整理過程是緊密相連的。從荷蘭土地整理項目的發展趨勢來看，其重心是以單純的以調整農業為目的，演化為鄉村地區更加有效的土地多重利用;而與此對應，荷蘭的鄉村景觀規劃也逐漸從為農業生產等經濟因素服務，到為註重有效的土地利用與景觀品質、生態進程的保護和發展相結合。鑒於此，“萬頃良田建設工程”的最終藍圖應為社會效益、經濟效益、生態效益***贏的新態勢。
宿遷市“萬頃良田建設工程”通過農村建設用地整理，可以促進農用地集中連片，通過興建林網，能改善水土結構，提高旱澇保收能力，降低洪澇、幹旱等自然災害的威脅，增強抵禦自然災害的能力———改零亂的坑塘水窪和散落的灌溉渠系為統壹有序，既能灌溉又能排洪的排灌系統，提高了水利排灌水平;改高低不平、彎曲的農村道路，為便利機械化操作和人行管理的道路網絡，提高了道路的網絡化水平;優化農村土地利用結構與布局，可以促進農村居民點生產生活功能分區，便於對生活汙染源的治理，可以減少對農業生態環境的汙染;通過對居民點科學規劃，合理布局，有利於鄉村面貌的改善。通過上述改造建設，將出現壹個“田成方、渠成網、林成行、路成框、村集中”的現代生態高效農業園區，明顯地改善工程區的生態景觀。
3.6優化資金模式運行
目前國內土地整理的資金籌措主要來源是財政和土地出讓金，這無疑給財政增加負擔。且壹旦資金出現缺口也會在壹定程度上影響工程的質量。
BOT(Build-Operate-Transfer)則是20世紀80年代以後在國際上興起的壹種新的投資合作方式。其基本思路是，由項目所在國政府或所屬機構為項目的建設和經營提供壹種特許權協議作為項目融資的基礎，由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資，承擔風險，開發建設項目並在有限的時間內經營項目獲取利潤，最後根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構(圖4)。
宿遷市經濟開發區“萬頃良田建設工程”建設所需專項資金由開發區管委會負責籌集，先期啟動資金可通過開發區財政及農業開發銀行貸款籌集，不足部分從政府日常土地出讓純收益中列支，落實城市反哺農村、工業反哺農業的政策要求。財政墊資和貸款主要通過掛鉤周轉指標中的建新留用地塊出讓純收益收回:新建留用區土地出讓金、土地整理費和土地經營收入3項資金籌集後的不足部分可以使用農業開發銀行貸款、農業重點開發建設資金及土地出讓純收益中用於農業開發的資金，還可以爭取江蘇省農村道路改造、改水等扶持資金和農業開發、節水灌溉等項目資金。同時，可以考慮建立多元化、多渠道的“萬頃良田建設工程”建設資金籌措機制，采用市場運作、業主開發的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施。
鑒於我國特殊國情，目前仍以政府為主體，市場為輔的模式運行，但不排除未來市場主導的新局面。
圖4 BOT模式圖