李鐵：城鎮化改革真的有那麽難嗎？

從“十五”我國大張旗鼓地提出城鎮化開始，到“十二五”又壹次提出推進城鎮化的政策，十年過去了，雷聲大、雨點小已經成為了歷史常態。兩次***同的原因都是源於國際金融危機。1996年的亞洲金融危機，外貿出口遇到了較大的壓力，使得國內經濟學界“增加內需”的呼聲導致了城鎮化政策堅冰的突破。沈寂了長達幾十年的城鄉二元制度的壁壘，終於在改革的呼聲中面臨著挑戰。然而政策只停留在文件的紙面上，相關的戶籍制度改革政策僅限於在小城鎮，特別是中西部地區的小城鎮，在東部經濟發達地區也只限於對當地農村居民的改革。涉及到外來流動人口的改革政策幾乎沒有什麽根本性的變化。即使有些城市嘗試了壹下，例如鄭州和石家莊，也都因為種種現實原因回歸於原來。隨著亞洲金融危機的緩解，城鎮化政策落實的有關改革問題也就被擱置在壹旁。值得回味的是，當2008年國際金融危機來臨時，還是拉動內需的原因，城鎮化的呼聲又壹次高漲起來。可是壹旦現實中壓力減小，無論是從十二五規劃還是從現實政策制定的角度，城鎮化政策仍然面臨著被擱置的狀態。壹、城鎮化的癥結在哪裏？2010年我國的第六次人口普查數據，我國城鎮化率已經達到49.68%，按照前10年城鎮化率增長的速度看，到2011年底，我國城鎮化率肯定超過50%以上。這意味著我國有壹半以上的人口在城市就業和居住。但是從統計的數字可以看出，到2010年，我國被統計的城鎮人口中，其中32.1%屬於在城鎮居住半年以上但是沒有城鎮戶籍的人口，這批人數大約為21360萬人，其中農村跨區域就業的務工人員占71.8%；城市間流動人口為6808萬人。從以上數字看，我國的城鎮化水平已經不低。但是應註意到，在城鎮居住半年以上沒有就業所在地城鎮戶口的人，和真正的城鎮戶籍人口還有很大的區別。我們把他們簡稱為外來人口。外來人口和戶籍人口有多大的區別，可能是我們在制定城鎮化政策中最為關心的問題。首先，外來人口不能享受戶籍人口的各項社會保障政策和福利政策，因為對外來人口的社保繳納率的執行上有很大差別，直接影響到外來人口的失業和養老保險問題。當然，外來人口也無法享受到戶籍人口的低收入補貼。其次，外來人口和戶籍人口在就業上也有很大的限制，公務員的考試有戶籍要求，壹些國有企業的重要崗位和國家事業單位的就業也有戶籍要求。也就是說外來人口和戶籍人口還存在著就業上的不平等。第三，外來人口不能享受到戶籍人口的保障房政策，無論是原來的福利分配住房還是後來的廉租房、經濟適用房、限價房等，基本不對外來人口開放。即使是外來人口在城鄉結合部所居住的出租房，在管理上也被認定為不合法的，因此而導致外來人口集中居住的社區環境十分惡劣。而最近限制房價上漲政策，限制外來人口購買商品房，更是政策上的嚴重倒退。第四，外來人口子女入學和戶籍人口也存在著明顯的不平等。雖然在壹些城市宣布非戶籍人口可以與戶籍人口平等地在城市中小學就學，但是對於收入較低的農民工子弟很難有能力和城市居民在同樣的中小學就學，這裏既涉及日常的入學消費，也存在著天然的心理歧視問題。而對於長期在就業地城市居住的外來人口子女，完成中小學學業之後，不能在父母就業所在地參加高考，這是目前外來人口和本地戶籍人口在教育上的最大的不平等待遇。第五，外來人口在城市不能享受到購房和購買汽車等消費貸款，雖然這是商業銀行自身制定的政策，但也是基於戶籍管理體制而制定的歧視性政策。涉及到外來人口的歧視性政策還有很多，主要還是基於以上五個方面。在我國的城鎮化政策中，大概涉及到三類人口：本地農村人口，外來農村人口和外來城鎮間流動人口。目前看，本地農村人口在當地直接轉為城鎮人口的阻力主要在於農民自身意願。因為在沿海發達地區和大城市郊區，當地農民對土地升值的預期較高，而且還享受集體的各項福利和計劃生育二胎政策，轉為城鎮居民的願望並不高。即使在城市拆遷涉及到的“農轉非”問題，大多是通過利益談判來解決。其中不乏壹些城市政府為征用農地方便，強制性地將農民劃轉為城鎮居民。但是對於外來人口，各級城鎮政府沒有那麽慷慨，因為他們面臨的人口數量之多，且通過解決他們的戶口獲得土地農轉非的即期利益並不明顯。再者，外來人口已經作為城市廉價勞動力的既成事實，城鎮政府壹般不願意更多的解決他們的戶籍問題，因為這些大多屬於中低收入人口，解決戶籍要給財政帶來大量的負擔。原因在於，政府對於戶籍居民給予的福利預期太高了，較低的基本公***服務價格，較高的人均住房和低保的預期，各類教育軟硬件設施的投入，居民社區環境的改善，還包括各項隱含的公***福利。如果壹旦對新增外來人口解決戶籍問題，並實現同樣的尚未實現的福利預期，轉化為財政投入，涉及到數萬甚至數十萬人，任何政府都感覺到無法面對。例如，僅在上海按照六普人口統計，外來人口多達900多萬，占城市人口的比重五分之二還要多，如果解決他們的未來公***服務問題，肯定是政府財政支出的壹大負擔。對於在廣東沿海地區壹些建制鎮，外來人口已經等於戶籍人口，甚至是戶籍人口的數倍，平等地公***服務水平意味著太多的支出。如果財政收入的增長速度不變，增加了對新增人口的支出，等於分攤了原來戶籍人口的公***福利支出，自然也會遭到原城鎮戶籍人口的反對，並通過各種輿論和所謂民意渠道反饋到城鎮政府，進而影響政府決策。二、等級化城鎮管理體制下的城鎮公***服務差距近幾年頒發的有關中央文件提出，要推進中小城市和小城鎮的戶籍管理制度改革，也就是說把城鎮化的重點放到中小城市和小城鎮。到2010年，中國有657個城市，19410個建制鎮。657個城市中，1000萬人口以上的城市5個，400到1000萬人口的城市11個，200到400萬人口的城市21個，100到200萬人口的城市83個。如果加上鎮區平均人口在10萬以上的千強鎮，中國10萬人口以上的城市可以達到近2000個。按照1986年以前的城市規劃法，100萬人口以上的城市為特大城市，50萬到100萬人口的城市為大城市，20-50萬為中等城市，5-20萬人口為小城市。按照目前的城市發展規模，顯然這個標準已經失去意義。新的城鄉規劃法已經廢除了這個城市規模標準，但是並沒有確立新的城市規模標準。因此，推進中小城市以下的城鎮戶籍管理體制改革不能按照人口規模定義。目前可依據的還有壹個等級化的城鎮管理體系，如直轄市、省會城市、地級市、縣級市和建制鎮。在這個意義上，所謂中小城市意指地級市和縣級市。按照行政等級確定的中小城市和小城鎮為什麽在戶籍管理體制改革中被首當其沖呢？為什麽大城市和直轄市不能率先進行戶籍管理體制改革呢？從九十年代提出城鎮化政策以來，實際上遵循的都是這樣壹個基本思路，即擔心省會城市和直轄市戶改後會造成社會的不穩定。然而據我所知，恰恰是這些大城市和特大城市，擁有的外來人口遠遠超出中小城市，例如北京就有超過700萬以上的外來人口，上海已經超過了900萬。這些外來人口已經在城鎮生活了許多年成為事實上的城市人口，並沒有什麽不穩定的因素，他們只是需要多壹點公***服務，只是希望和城鎮戶籍居民具有平等的公***權利。我在其他的文章中曾經多次提到過，中國的等級化城鎮管理體制的最大特點是，可以通過行政手段從低等級的城鎮中獲取資源，也可以利用等級優勢獲取計劃經濟更多的供給資源。高等級城市獲取的資源越多，城市居民所享受的公***福利也就越多。而這些福利壹旦固化，就形成了既定的利益格局。問題是，高等級的城市也就代表著高的行政級別，而在中國，行政級別決定著政策設計的初始思路。如果在其他方面的改革受到不同利益階層的制約，而和城市公***福利相關的改革自然也就影響到了具有社會影響力的階層，他們的生存環境、居住環境以及所享受到的公***福利，是否會在改革的過程中受到侵蝕。我們可以註意到09年以來房價上漲的趨勢，很多人歸罪為地方政府和開發商，認為土地出讓金和利潤是房價上漲的推手。其實大家都忽視了壹個根本原因，房價上漲最快的地方，城市的等級也就越高，也就是所謂的壹線城市，而這些城市無疑也是公***福利最好的城市。人們在這裏買房或者投資，無非是在這裏購買了未來公***福利的預期，投資是因為預期到公***福利空間的稀缺性導致價格還會上漲。我們還註意到，恰恰是這些城市都提出了限制外來人口進入的政策，或者是把戶籍準入門檻定的奇高無比。因為這些城市的戶籍人口已經享受到了高福利，如果還有更多的人來享受同等的福利，必然要在原有的福利蛋糕中切出壹塊，結果是減少了原有戶籍人口的福利供給。從戶口在城市間的可對換關系就可以看出城市之間的差別來。首先，北京和上海的戶口是可以平等對換的，因為這是兩個公***服務水平最高的直轄市。但天津和重慶即使同為直轄市，戶口卻難以對換到北京和上海。其次，是省會城市或者地縣兩級城市的戶口對換。值得註意的是，並不等於行政等級高，就意味著戶口可以對換，也要考慮到東中西部地區發展水平的差距。中西部地區的省會城市戶口不壹定可以平調到東部地區的發達的地縣兩級城市和建制鎮。但是在中西部地區的省會城市和地級以下的城市戶口肯定在對換中存在不平等的關系。東部地區也是如此。拋開區域差別，東部地區內部的城市等級差別也是十分明顯，各等級城市之間的戶口對換也存在著很大的難度和制約條件。綜上可以看出，從城鎮的行政等級體系看，中小城市對應的是行政等級較低的城市。因此，僅僅從戶口的對換關系、戶口落地的準入條件以及商品房的價格等，我們就可以看出，中小城市和所謂高等級的大城市的差別是明顯存在的，不是僅僅停留在外表上，諸如城市的規模、城市人口多少，更重要的判斷是在城市的行政等級差別下所涵蓋的城市公***服務水平的差別。正是這些差別嚴格地限制了公***服務只能限定在封閉的戶籍人口範圍之內。因此，在公***服務差別加大並隨著時間的推移而固化以後，這種差別對於外來人口就相當於壹種高高的難以逾越的門檻，也就是所謂“城鄉壁壘”，其實不僅僅是針對城鄉，而且針對所有有差別的、無論是農村還是城鎮間的外來流動人口。三、城鎮間公***服務差距的形成眾所周知，在國際上人口的遷徙和流動是受到憲法保護的，而人口的流動更多地選擇就業和尋租機會，而不是簡單地追求公***服務差異，除非在發展水平差距較大的國家之間的所謂移民，是為了尋求較好的公***服務機會。而在發達國家的國內城市間的公***服務水平差距並不是特別突出。原因是各城市間的地位是平等的，沒有上下級關系，在固定的分稅制原則下，城市有既定的稅收來源，也並沒有向其他城市繳納稅收和公***資源的義務。然而在中國，由於城市間行政地位的不平等，由於上下級城市存在著資源分配和公***資源管理的關系，使得城市資源的流向更多地集中在行政等級較高的城市。根本原因來自於上世紀八十年代實施的市管縣、地改市、縣改市和鄉改鎮等政策。上世紀八十年代中期，借鑒珠三角和長三角發展的經驗，認為特大城市的發展帶動區域經濟發揮了十分重要的作用，是否可以通過城市帶動農村，中心城市帶動縣域經濟的方法，實行市管縣政策。出發點是利用城市的工業經濟帶動尚不發達的縣域經濟，在地級市的範疇內實行合理的經濟布局和資源配置。然而在研究中忽視了這樣壹個事實，就是八十年代鄉鎮企業的發展使得沿海幾個主要省區的經濟主體集中在縣以下。在廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省，縣以下經濟所占比重幾乎超過了全省經濟的70%，而且是十分普遍的現象。其實當時不是市帶縣的問題，而是縣域經濟如何搞活了全盤經濟的問題。可是當時研究城市改革的部門是國家體改委，而研究農村經濟的部門是中央農村政策研究室，研究的分割使得制定有關政策的銜接出現了問題。在制定市管縣政策時並沒有考慮這壹特殊的發展現象。由於城市經濟的發展和縣域經濟的發展，分別促進了城市、縣城和建制鎮的發展，之後就促進了“地改市”、“縣改市”和“鄉改鎮”，把原來的作為主管縣域農村工作的地委行政公署撤銷，直接實施了所謂的城市管理縣鄉和農村的體制。也就形成了所謂中國城市體制區別於國際上其他國家城市的特點，城市管理城市和城市管理農村，直接在具有深厚中國歷史傳統的等級化地方區域管理體系上演變成為等級化的城市管理體制。傳統的等級化區域管理體制，至少在每壹個管理層級的利益特性不是那麽突出。但是改市以後，管理者的利益和城市的利益關系就變得緊密起來。壹方面城市的發展好壞，在上個世紀九十年代可以作為政績的最好體現，另壹方面高等級的行政官員都住在高等級的城市，城市的基礎設施和居住環境的改善直接和官員的個人利益發生了關系。這裏並不是體現某壹個具體官員的利益，而是所有在這個等級體系內絕大多數官員的利益。有了利益還要有相應的權力，所謂的權力不僅僅體現在高等級的城市政府和部門相應的管理權限上，最重要的權力就是借鑒當年農村改革和企業改革大包幹的經驗，為了搞活地方經濟、調動地方積極性的上下級政府財政包幹制。這種財政包幹體制建立在所謂的契約關系上，然而既然存在著決定下級命運的等級管理體制，包幹制雖然調動了下級政府的積極性，但是顯然是建立在不平等的談判基礎上。也就是首先要保上級政府的所需，之後才是幾乎不留余地的包幹，把看不見的空間留給下級政府。在這種體制下，還有來自中央或者上級政府的各項計劃經濟資源的分配，顯然更多地被通過權力截留到高等級城市政府。低等級城鎮所創造的公***資源被上繳到上級城市政府，而上級分配下來的計劃資源也被留到高等級城市政府，僅僅數年的時間，通過行政等級如此之強的調動資源的能力，在不同層次的高等級城市，按照國外的模式建設了壹個個中國的嶄新的各類城市。雖然九十年代後期全國在縣以上開始實行分稅制，但是因為分稅制也是建立在不平等的上下級談判基礎之上，而且縣以下仍未實行分稅制。在沿海發達地區，有些建制鎮的經濟發展水平和稅收資源的能力達到甚至超過了中西部地區地級城市的水平，但是因為這種資源分配和上繳的方式，使得他們的城區發展遠遠落後於上級主管縣市的水平。我們曾經在九十年代中期試圖調整這種利益關系，希望上級政府把下級城鎮政府所創造的資源更多的留給基層，但是這類改革的結果經歷了長達十幾年的努力，幾乎是徒勞無功。目前，這種等級化的行政資源分配格局，仍然左右著我國城市發展公***服務水平差距的格局。四、等級化的城鎮管理體制帶來的後果首先就是資源利用的粗放。畢竟資源的獲取不是來自於城市間市場的平等競爭，並不是利用高效的城市管理手段和對稀缺資源的合理配置，而且從體制上可以通過上級的分配和對下級的獲取源源不斷地得到充分供給。因此我們看到城市發展和建設的極端粗放。最近壹段時期，我們走過的大部分高等級城市擴張新區，搞大景觀建設，搞形象城市、生態城市，修建大馬路和大廣場，許多城市的發展完全違背了經濟發展的基本規律，在很大程度上是在浪費資源，原因是基礎設施的資金來源長時間沒有受到約束。中央分配的供地指標基本被截留在地級城市，直接可以通過賣地來獲得土地出讓金，用於城市建設。城市建設的越好，土地價格越高。政府跟著房地產開發商的開發需求，實現賣地的擴張機制導致城市攤大餅的發展。其次是推高了城市的維護成本，使得未來的城市經營和管理難以為繼。城市資源粗放型地利用和攤大餅式的發展，直接的後果就是為未來基礎設施建設成本的增加埋下了伏筆。因為已經投入和建設的公***設施，在空間面積和單位產出不相匹配的情況下，直接關系到未來的基礎設施維護成本和公***服務成本有沒有能力承擔。在目前的體制下，倒逼政府不得不依賴出讓土地和發行債券來維護城市公***服務水平的提高和運營。從最近限制房價的政策對城市的影響就可以看到，沒有土地出讓金的政府，只能靠地方發行債務來維護城市的運營，然而已經放大的空間面積，相應放大了基礎設施成本，卻沒有相應的產出機制，壹定會對城市的未來經營產生嚴重的財政壓力。第三是制約了服務業的發展。城市發展的粗放直接影響到服務業的發展水平。當我們看到這些高等級城市利用行政資源堆砌出貌似發達國家外表的國際化大都市時，虛榮的城市發展表象壹定會排斥服務業的發展。壹方面，基礎設施空間面積過大，單位容積率低，提高了服務業的成本，降低了服務業的規模效益。另壹方面，從形象工程的角度，反對各類與所謂城市景觀不協調的便民服務業的進入，也是等於排斥了最具有就業吸引潛力的滿足大眾基本需求的服務業的發展。這些城市普遍通過人口的排斥和低密度的發展空間，使得新增的服務業就業需求沒有生長點。第四是擡高了城市的門檻，限制了外來人口的進入。我們經常提到，城市到底是為誰所建，當然這是理論上的提法。然而在現實中城市的發展自然就把外來流動人口排斥在了城市化進程之外。當城市運用行政手段獲取資源時，就已經為封閉的以戶籍人口為基礎的公***服務體系埋下伏筆。而城市如果以土地出讓金為城市基礎設施和公***服務來買單時，土地出讓的價格必然是壹種趨利行為，導致地產開發商也是以滿足土地出讓高價和高利潤的需求。這裏城市政府和房地產開發商的利益壹致，推動了城市的發展走向，就是高公***服務，好的居住形態，美觀的城市面貌，結果就是為富人敞開了城市的大門。如果城市是為富人所建，當然就對所有的底層外來人口關上大門。所謂關上大門只是指關上公***服務的大門，作為廉價勞動力，他們還要為城市的發展做出貢獻。因此，在這樣等級化城市發展模式中，城市等級越高，城市的公***服務水平也就越高，而對於城市人口的所謂素質也要求的越高，因此在這裏城市的民意，其實也就是反映著戶籍人口的民意和官意達到了某種磨合，城市的限制人口進入的政策也就應運而生。五、改革為什麽壹定要放在中小城市？其實道理已經不言自明。等級化的城市體系最大的特點就是等級決定著壹切。如果決策者的利益和等級相聯系，並與等級化的城市利益並存時，所有的決策也就反映出壹個基本事實，還是建立在等級化城市管理體制下的改革政策思路。當所有的最高等級城市利用行政權力和行政等級優勢獲取資源的同時，市場的要素當然也就相應的跟進。換句通俗壹點的話來講，當城市依靠行政優勢形成了較好的公***服務體系的時候，產業的集聚也就輕而易舉。九十年代城市產業布局從分散向集中正體現了這個特點。較差的產業可以留在縣以下，要求必須集中。而高端企業壹定要落在高等級城市，這裏具有絕對的談判優勢和資源優勢。當產業集中了，“高端人口”集中了，肯定也會有所謂“低端人口”的進入。人口分布的基本規律是壹個富人是需要壹批窮人來服務的。當這麽多富人集中在某壹個城市，相應要有更多的窮人也要集中在這裏。因為這裏有更多的就業機會，甚至通過富人可以接近上升的階梯。問題是這些窮人是否可以被接納。這時候等級化的城市體制發揮了作用。等級高的管理者認為這裏富人較多，還是上富人少壹點的地方去吧，那裏不會有什麽不穩定的問題。可是同理，即使低等級的城市還是有高下之分，他們也不願意接納外來的作為廉價勞動力的窮人。當提出在中小城市率先進行戶籍管理體制改革時，我原來的想法也是支持，認為改革的阻力比較小。可是仔細斟酌，即使是等級較低的中小城市，沒有條件吸引更多的產業，並且有很好的公***服務水平，因而也會面臨戶籍人口不滿的社會壓力。尤其是在沿海地區壹些中小城市甚至是建制鎮，外來人口數倍於本地戶籍人口，他們如何解決新增龐大的外來人口的公***服務問題。何況他們在資源分配和財稅體制中絕對是弱者，他們把大部分的公***資源上繳給上級城市，而自己還要用有限的資金解決戶籍人口的公***服務，解決外來人口的管理，解決大量傳統產業集聚帶來的環境治理問題。如果把解決新增人口的公***服務問題壓給他們解決，我想這些政策也只能流於形式和口號。從九十年代開始提出城鎮化政策以來，總體思路就是先在中小城市和小城鎮改革。然而隨著等級化城鎮管理體制作用的日漸發揮，外來人口的流向卻逐步趨向於集中在高等級城市。盡管我們看到了這些最高等級的城市提出壹系列的限制人口政策，但是，外來人口仍然向那裏集中，因為中國市場要素的流動是跟著行政資源走。當壹個城市把所有的好處都留下的時候，人口也壹定會向這裏集中，這個規律已經被改革開放幾十年的歷史所證明。所以我們在中國看到了壹些怪現象。壹些城市明確地提出了限制人口的政策，但是擋不住人口向這裏集中的趨勢。還有壹些中心城市提出城市人口擴張的目標，爭取在十年之內人口翻番，但是這些城市所謂的引進人才政策卻十分苛刻，人口增長目標是否能實現，肯定是個疑問。而對於中西部地區的中小城市和小城鎮，他們急切盼望著產業和人口的進入，然而由於缺乏行政資源和產業基礎，特別是缺乏優惠政策，即使他們熱切盼望改革，也是巧婦難為無米之炊。六、城鎮化改革的思路和設想對於中國在等級化的城鎮管理體制中，急切地大刀闊斧壹次性推進改革，顯然並不現實，但是在目前的形勢下並不是沒有操作空間。而且可以在壹定幅度下大膽推進。首先是國際形勢的要求，中國在未來壹段時間內，面臨著國際貿易的壓力肯定會趨緊。因為國際金融危機已經從美國蔓延到歐洲，形勢根本不樂觀。及早拉動內需，推進城市化的改革顯然是當務之急。畢竟涉及到上億人口進城以後消費需求的變化，甚至是對公***服務支出的變化，壹定會帶來消費需求的增長。其次是穩妥有序解決舉家遷徙農民工的落戶問題。改革三十多年來，各種放權讓利的措施已經實施的差不多了。只有城鎮化政策可以使至少幾千萬人即刻受益。而且這裏涉及到6808萬的城市間流動人口和4000萬的舉家遷徙進城就業的外來農村務工經商人員。這批人大多是大學畢業生和農村的精英，也是目前社會上最敏感的網絡群體。如果壹次性或者分期分批解決他們在就業所在城市的戶籍問題，並同時賦予他們享受就業所在城市公***服務機會的基本權利，他們壹定會發自內心地擁護政府的這些改革政策，有利於社會的穩定，有利於實現社會和諧。要盡早地研究等級化的城市管理體制的改革和治理，至少可以先從省直管縣開始著手解決。為減少地方行政管理層次，促進城市間的平等競爭，促進城市資源的合理配置和高效利用，打下良好的改革基礎。改革設“市”辦法，重新確定設市標準，只要鎮區人口達到5萬以上，可以直接申請設市。對鎮區人口較多的建制鎮，可根據人口規模，決定上級管理的層級，甚至可以實行地級市直接管理。縣鎮之間的財政體制應做出調整，實行分稅制直接到鎮。如果在中西部地區有困難，在發達地區的人口較多，發展水平較快的鎮可以先行改革。減少上級城市政府和下級城市政府之間的經濟關系，形成不同等級之間城鎮政府在經濟發展上的平等競爭機制。扭轉城市發展導向，應該是未來改革的重點。到目前為止，我所認識的絕大部分城市負責人對於城市的認識還是停留在表面上，也許是傳統的政績觀影響著他們的決策，也許是思維慣性或者是利益導向左右著他們的城市發展模式。但是不言而喻，如果不站在經濟學和社會學的角度分析，認識城市發展必須符合經濟發展規律和社會階層的***識。目前的城市發展方向肯定會導致未來壹系列問題的發生，如債務危機、征地矛盾的爆發、資源的浪費以及環境引發的危機等，當然更有可能引發外來人口的群體事件。扭轉的方向主要應該集中在提高人口密度，降低城市發展成本，提高土地利用效率，為低收入人口和外來人口提供平等的公***服務，增加基礎設施建設的長期行為等等。逐步地縮小外來人口和當地戶籍人口的公***服務差距。可以看到從上個世紀九十年代以來，對於外來人口的歧視性政策已經有了明顯的改進，壹些部門和地方政府也在逐步對外來人口放開壹些公***服務。如教育部開始研究允許外來人口子女在父母就業所在地已經讀完中小學的，可以按照戶籍人員待遇在當地參加高考。在壹些城市也把保障房特別是公租房面向外來人口開放。如果在就業的開放度和社保的繳納率和轉移接續服務等方面再有較大改進，城市外來人口和本地戶籍人口的公***服務差距可以基本縮減到很小，戶籍管理制度改革的阻力就會小很多。壹旦公***服務差距等於零，戶籍管理制度存在的價值也就不復存在。此外，中央有關政策已經明確了農民工進城落戶後不用再收回承包地和宅基地，等於確定了農民對於承包地和宅基地的長期使用權，等等。改革也要涉及宏觀經濟體制的調整，特別是有關中央的分稅制和轉移支付政策，要根據城鎮化的政策進行相應的改革。例如廣東已經有3000萬以上的外來人口在當地穩定就業，然而這些外來人口的轉移支付卻是由廣東省上繳中央政府後直接劃歸到外來人口的輸出地。調整財稅分配政策，實際上等於把沿海發達地區因發展經濟而造成的外來人口公***服務壓力問題、治安問題、環境汙染問題造成長期的社會和經濟債務，從制度上得以根本解決，否則，“中央請客、地方出錢”的政策肯定得不到貫徹和落實。最後，如果中央政府真的希望在中小城市和小城鎮推進有關城鎮化的各項改革，那就應該把資源的配置向這些城鎮傾斜，賦予發展產業的用地指標，改善交通和基礎設施條件，並支持這些城鎮改善基礎設施，為產業的發展和外來人口就業和定居創造條件。如果按照現在的等級化城鎮管理體制和通過行政手段決定的資源流向，在中小城市即使放開了戶籍管理，也壹樣解決不