近日，相繼推出的關於流動人口落戶的兩大政策備受關註——《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》和國務院頒布的《居住證暫行條例》。有專家指出，這壹系列政策顯示，中央和地方政府正壹起積極探索，致力於在嚴控大城市人口聚集與落實流動人口的“同城待遇”之間尋找最佳平衡點。
居住證的壹大關註焦點，就在於是否有轉為戶籍的通道。
《居住證暫行條例》對居住證的落戶通道進行了詳細規定：首先，居住證持有人符合居住地政府規定的落戶條件的，可以根據本人意願，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。
然後，針對不同規模的城鎮、城市的居住證持有人落戶條件，條例分別進行了詳細規定：——建制鎮和城區人口50萬以下的小城市，落戶條件最低，在城市市區、縣人民政府駐地鎮或者其他建制鎮有合法穩定住所即可。
——城區人口50萬至100萬的中等城市，落戶條件也不高，有合法穩定就業、合法穩定住所、參加社保達到壹定年限就可以，而且明確城市綜合承載能力壓力小的地方可以全面放開落戶限制。不過對於城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對就業的範圍、年限和住所的範圍、條件等作出規定，但對住所不得設置住房面積、金額等要求，對社保年限的要求不得超過3年。
——到了城區人口100萬至500萬的大城市，落戶條件就開始變高了。合法穩定就業、合法穩定住所、參加社保達到壹定年限（不得超過5年）都是必須的。城區人口300萬至500萬的大城市還可以對就業的範圍、年限和住所的範圍、條件等作出規定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度。
——至於城區人口500萬以上的特大城市和超大城市，條例明確應當根據城市綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。裏外透著壹個字：“嚴”。
小城市有小城市的“好”，大城市有大城市的“愁”。根據不同城市的實際情況分別確定落戶條件，是符合當下我國城鎮化發展現狀的。實際上，目前我國許多大城市已經為居住證持有人設置了落戶通道。在特大城市中，上海已實施居住證積分落戶——2009年，上海公布了“居住證轉戶籍”辦法。根據辦法，凡滿足持有上海居住證滿7年、持證期間在上海參加社保並繳納個人所得稅滿7年、在上海獲得中級以上職稱等五項條件的，可以申請上海戶口。上海“居轉戶”政策實行年度總量調控，符合條件的持證人員需按規定排隊輪候辦理。目前，北京正在就居住證積分落戶辦法公開征求意見。“國家版”居住證的出臺，將把這些好的做法上升到國家政策層面加以強化。
記者統計發現，全國31個省區市均已經出臺居住證制度，其中有超過20個省區市明確提出了從居住證到戶口通道的制度設計。
專家指出，近年來我國許多城市已經開始探索實施居住證制度。此次“國家版”居住證制度出臺後，需要各地及時出臺政策跟上改革腳步，將居住證的“含金量”真正兌現為人們的幸福生活。
“新華視點”記者調查采訪發現，在戶籍管理政策日漸開放的大勢之下，北京積分落戶征求意見稿的推出，意味著全國戶籍制度管理最嚴格的首都實現了政策“破冰”。到目前為止，北京、上海、廣州、深圳等市區常住人口超千萬的超大城市，均已提出或實施各自的積分落戶指標體系。雖然這些指標各具導向、落戶難度不壹，但無疑都為懷揣“大城市夢”的人群漸進性地“開閘放水”。
北京、上海傾向“高端”，廣州、深圳範圍更廣
在目前超大城市的積分落戶指標體系當中，主要包括加分和減分兩個部分。在加分當中，教育背景、專業技術職稱、社保繳納年限等成為基本內容，而不良信用記錄、犯罪記錄、違反計劃生育政策等均成為減分項。各城市的積分落戶指標體系，明顯反映出城市管理者的不同考量和導向。
——落戶區域。北京、上海、廣州均提出了對積分落戶的區域導向。其中，北京出於人口向城市中心區以外疏解的壓力，對申請人就業地和居住地進行了加減分區別對待；上海提出居住證持有人在該市重點發展的遠郊區域工作並居住，每滿1年積2分，滿5年後開始計入總積分，最高分值20分；廣州則提出“政策導向區域”加10分。
——經濟推動力。其中，北京對產業轉移和創業提出加減分設計，對違反落後產業轉移導向的申請人也將進行減分，而對符合創業方向的申請人則給予加分。上海、廣州、深圳則對投資帶動當地就業提出了加分設計。另外，深圳更是對申請人繳納個人所得稅多少設計了積分體系，其中三年內繳納個稅14．7萬元以上可以獲得100分，相當於博士研究生學歷積分，體現較大靈活性。
——教育工作背景。北京提出僅對具有大學本科及以上教育背景的申請人進行加分，體現出對申請人較高受教育程度的要求。而廣州、深圳兩城市積分落戶政策受益範圍更廣，並非僅限於高端人才和高學歷人才，均明確了大學本科以下教育程度申請人的積分。在深圳，有大專以上學歷並具有高級專業技術資格或具有高級技師資格的申請人，可以獲得和博士研究生壹樣的100分加分。而廣州市則明確表示，圍繞產業轉型升級的需求，廣州積分入戶政策還為環衛工、公交司機、醫療人員等壹線人員開辟入戶新通道。
——社會貢獻附加值。如獲得獎勵和社會貢獻等等。深圳對申請人獻血、科學發明創造、義工、慈善等方面的表現設置了積分。而廣州則為申請人畢業院校設計了積分。
復旦大學社會發展與公***政策學院教授任遠表示，實行積分落戶後，各個城市根據自身特點，整個評價指標體系更具彈性，也更有綜合性。
落戶分數線由政府動態調整，排名與資格等信息有待進壹步透明
北上廣深不同的積分落戶指標體系，反映出每個城市當前發展的不同特點和難題。
數據顯示，截至2014年底，上海、北京、廣州、深圳的常住人口分別達到2425萬人、2151萬人、1308萬人和1077萬人。
有專家表示，與北京、上海面臨較大的資源環境承載壓力不同，廣州和深圳自身發展空間和環境承載力好於京滬，同時廣深在經濟和社會發展中對各類人才的需求都較強。因此廣深指標體系面向受眾範圍更廣，京滬更強調“高端”。
國家行政學院教授汪玉凱認為，北京的人口矛盾在全國最為嚴峻，新的積分落戶體系是根據北京定位提出的。如首都不能發展低端產業，因此方案中，在低端產業就業減分；同時，為了實現人口疏解，對於人口流向也設置了加減分指標。
記者調查發現，事實上，不管積分多少，最終是否能落戶取決於政府提出的分數線，而實際上則是由政府控制的落戶總數來決定的。各地每年積分落戶指標總量均由政府動態掌握，積分分值政策和落戶分數線並非長期固定。比如，上海和廣州每年都會調整積分政策。北京的征求意見稿也提出，市政府將根據年度人口調控情況，每年向社會公布落戶分數線，積分落戶每年都需申請壹次。
此外，記者發現，盡管多個城市表示將對積分排名和最終獲得落戶資格的個人進行公示，但是目前鮮有對積分分數線作出的說明以及獲得落戶資格個人積分數值的公開。
對此，深圳大學管理學院教授肖俊認為，北上廣深等超大城市現行積分落戶政策反映了城市的發展特點和面臨的發展難題。但盡管如此，政府對於積分落戶具體實施和政策調整過程還應該更加透明，避免積分體系、指標數量、分數線的人為調整可能產生公眾疑慮與權力尋租。
戶籍政策有序放開與城市規劃疏解需同時進行
在北上廣深積分落戶政策相繼出臺的同時，12月12日國務院出臺的《居住證暫行條例》明確提出非戶籍人口在居住地享有義務教育、基本公***就業服務等九項基本公***服務，以及辦理出入境證件、機動車登記等七項便利。
專家提出，壹方面，應利用積分落戶政策積極落實對流動人口的“同城待遇”。胡剛說，例如，對於廣州、深圳等城市積分體系應用範圍較廣的特點，對壹些特殊的人群如年限長的熟練產業工人——有的已經在城市工作了幾十年，政府應該加大力度幫助他們落戶的力度。
另壹方面，積分落戶需要居住證政策的配合，防止積分落戶申請者“千軍萬馬過獨木橋”。公安部相關負責人2014年曾表示，居住證制度是壹個過渡性的制度安排，就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公***服務提供機制，解決那些已經在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際困難。雖然目前國內超大城市實現戶籍人口與非戶籍人口完全同城待遇仍有難度，但推進城鎮基本公***服務和便利常住人口全覆蓋仍是各級政府的目標。
此外，暨南大學管理學院教授胡剛認為，在中國城鎮化道路的過程中，人口還將繼續保持向超大城市集聚的態勢。在這種情況下，人口調控與戶籍政策的有序放開要同時推進，不能偏廢。
“目前，壹線大城市如果完全放開落戶，資源與管理還難以承受。因此，優化區域經濟規劃與布局，減少地區間的社會經濟發展落差，是解決‘大城市病’以及推動公民平等自由遷徙的根本解決之道。”胡剛說。
特大城市完善積分落戶制度陷“僧多粥少”困境
讓新移民和原住民都滿意真的不是壹件容易的事。或許正是因為這樣壹些原因，壹些城市的積分落戶是嚴控指標的。在青島，當地積分落戶申報結果剛於11月底進行公示，全青島只有689人入圍，顯得僧多粥少。在寧波，也面臨著同樣的情況，早在2009年，寧波市就已在全國率先出臺寧波市外來務工人員積分落戶暫行辦法，如今6年過去了，最新數據顯示，寧波市擁有400多萬的外來務工人員，但只有100多人通過積分落了戶。
業內觀點認為，嚴控特大城市人口數量是壹個積極信號，特大城市並不能無限制發展下去，公平的積分制出臺後，要使它變成真正可以造福已轉移人口，造福城市全體公眾的制度，還是壹個相當復雜多變的系統工程，大城市的現代治理和發展依然是壹個艱巨的時代課題。