30年前，中國以農地制度改革開始了整個改革。這場改革帶來了中國經濟、社會和政治結構的變化，改變了農民的命運，歷史證明，這場改革得到了農民的支持。當前，土地問題再次成為全社會關註的焦點，土地制度引發的糾紛和群體性事件成為影響社會穩定的主要原因，全社會要求土地改革的呼聲日益高漲。
黨的十七屆三中全會的主要精神目標是城鄉壹體化，改革的中心任務是消除城鄉二元結構。整個文件的重點和亮點是消除土地二元結構，實現城鄉統壹的土地市場。
壹是城鄉二元土地制度格局的形成和強化
為什麽全社會對於整個土地制度改革的呼聲這麽高？我認為最核心的原因是土地制度、土地市場和土地法律制度的二元結構在過去的30年裏不但沒有消除，反而加強了。
(壹)農地制度正朝著強化農民財產權的方向發展。
1.不斷強調和強化農民使用權的主體地位。
從80年代幾個黨的1號文件到黨的十七屆三中全會，我們的基本思路是不斷強化和強調農民使用權的主體地位，表現在80年代幾個黨的1號文件，使家庭承包制成為壹項基本經營制度。2000年以後的幾個1號文件，通過實現承包地面積和地塊，實現了農民對土地使用權的物權化。黨的十七屆三中全會提出，賦予農民更加充分、更加有保障的土地承包經營權。什麽是“足夠”？就是“完善土地承包經營權，依法保護農民對承包土地的占有、使用和收益的權益”。這意味著對農民土地承包經營權的保護。
2.延長土地承包期，穩定農民對土地的預期。
15的承包期由1984年黨的1號文件確定，1993年11號文件延長至30年，黨的十七屆三中全會提出“現有承包關系土地保持穩定，長期不變”。從“長期”到“長期”的變化，我的理解是從有期限的土地承包制度到沒有期限的土地承包經營權制度，意味著土地承包經營權制度的永久化。這個詞的變化意義深遠。政策制定者並沒有考慮在合同期臨近時是否制定更長的期限來穩定合同關系，地方政府也不可能利用合同期來騷擾農民。更重要的是，有利於真正穩定農民對土地的長期預期。
3.明確農地流轉的主體是農民，提倡合法、自願、有償的原則。
黨的十七屆三中全會文件發布前後，幾乎所有媒體的報道都集中在土地經營權流轉上。我覺得這是對過去政策的壹種無知，甚至是誤解。實際上，從1984號文件到200110號文件都提出了合法、自願、有償流轉的原則，而黨的十七屆三中全會在這方面更加完善，主要是明確形成承包經營權流轉的市場規範。
(二)農業用地的非農化正在朝著地方政府土地利益最大化的方向發展。
然而，在農地制度朝著強化農民財產權利的方向發展的同時，非農和建設用地制度卻朝著地方政府土地利益最大化的方向發展。主要表現在:
(1)1998《中華人民共和國土地管理法》形成了農地轉用的政府壟斷。其制度安排和保障機制是:指令性規劃，嚴格審批農地轉用；將征地轉為農用地轉為建設用地的必由之路；對農民土地的補償應為原用途的數倍。
(2)國有建設用地使用制度改革為地方政府提供了獲利空間。從《中華人民共和國憲法》(1988)允許土地使用權依法出讓，到上世紀90年代末商業用地“掛牌拍賣”，形成了政府成為土地出讓收入主要贏家的局面。
農地政策和法律制度日益向加強農地產權保護和市場化方向演變，非農土地政策形成了高度壟斷和政府全面管制的計劃經濟政策。結果，同壹塊土地，只是因為農用地和非農用地的用途不同，所包含的權益完全不同，其運行規則也完全不同；農民基本被排除在農地非農化過程之外，或者農地非農化使用的決策權受到極大限制，收益權得不到保障。
第二，二元土地制度與工業化和城市化道路
(壹)政府以土地啟動工業化和城市化。
上述土地制度為中國經濟的快速增長做出了巨大貢獻。中國過去20年的經濟高速增長，基本上是由兩個引擎推動的:快速工業化和快速城市化，而這兩個引擎的背後，土地就是引擎。主要表現在:
首先，地方政府通過建立園區來促進工業化，通過規劃控制和區劃調整來促進城市化。
第二，城市化和工業化的土地主要是通過征用獲得的，所以隨著城市化和工業化的推進，農民集體所有的土地變成了國有土地，農民在得到土地原用途壹定倍數的補償後，進入了城市就業大軍。
三是地方政府成為國有土地的實際代表，土地收入成為地方政府預算外收入或城市基礎設施投資的主要來源。
這種模式促進了快速城市化，使土地收入成為地方政府和城市基礎設施投資的主要來源，也確保了我們整個經濟的快速增長。但其弊端日益顯現，可持續性也面臨巨大挑戰。更重要的是，給整個經濟運行帶來很大的風險。主要表現在:
第壹，土地的計劃管理和非市場配置帶來兩個問題，主要表現為:壹方面，大量土地被浪費；另壹方面，經濟高速發展的地區受到土地計劃指標管理的制約。
二是地方政府財政和基建投資高度依賴土地出讓和土地抵押，政府財政風險和金融風險加大。從我們最近的調查來看，這個風險可能比2003年土地宏觀調控時更嚴重。地方政府利用土地抵押貸款推動城市基礎設施投資，造成巨額政府債務。這種債務的程度和覆蓋面已經從省會和大中城市擴展到鄉鎮壹級的小城鎮。
第三，征地補償價格低，土地出讓價格高，再加上政府的終身制，導致征地多，賣地多，導致土地利用不那麽集約，未來政府土地收入枯竭。
第四，土地供應的排他性壟斷形成了土地尋租和土地定租，成為腐敗的制度根源，也造成了土地囤積和土地投機。
五是農民土地財產權益受到侵害。農民不僅對低價補償不滿，而且用社保換土地，將來會給社會帶來很大問題。
(二)農民帶著集體土地參與工業化和城鎮化。
事實上，在過去的30年裏，除了土地啟動的國家主導的城鎮化，其實在發達地區，尤其是珠三角、長三角和大城市郊區，我們壹直有另外壹條路徑，就是農民以集體土地自主參與工業化和城鎮化的進程。主要表現在:
壹是農民通過出租土地和廠房，通過地租集體分享土地的級差收益。
其次，農村集體宅基地的商品化、資本化，集體宅基地的轉化和農民房屋的出租，成為農民和集體組織的重要收入來源。
第三，土地集體所有制不變，農民以土地權利參與工業化和城市化進程。
這種模式，即農民自主城鎮化和工業化，實際上實現了農民集體、企業和地方政府的共贏。
從實地調查來看，整個珠三角地區快速的工業化和城市化進程，其實得益於上世紀80年代末90年代中期的《中華人民共和國土地和土地管理法》。當時有將近壹半的集體建設用地進入市場，對整個珠三角地區的工業化和城市化起到了關鍵作用。20世紀80年代以前和90年代中期整個長三角地區大量鄉鎮企業的發展，使得集體土地進入建設用地市場。鄉鎮企業轉型後，大量的集體建設用地被轉化為資產而不是土地，這裏的農民和長三角地區壹樣，通過地租分享著城市化和工業化的進程。
(三)探索集體建設用地進入市場的途徑
除了珠三角和長三角，我們看到近年來集體建設用地入市的地方探索其實從未停止。有國土資源部試點，也有地方自主創新。有三種主要模式:
(1)預留土地進入非農集體建設用地市場。背景是在國家低成本征收制度下，大面積土地主要通過征地轉為非農建設用地，但征地帶來了與農民利益的沖突。為了緩解這個矛盾，地方政府預留壹定比例給地方政府。比如全村綜合征收後保留15% ~ 25%的保留地，或者保留集體所有，或者轉為國有後保留給集體長期使用，也就是說大範圍內通過征收，小範圍內農民長期使用，參與城市化進程。
現在這種效果似乎很明顯。這樣就解決了大規模征地下農民失地失業的情況。小部分土地參與產業化進程後，集體經濟的收益有保障，農民的分紅有保障。
(2)集體建設用地存量入市。這裏有兩條路。壹種方式是現有的鄉鎮集體企業改造後，這些集體建設用地進入市場。第二種方式是，近年來由於產業集中，原來分散的存量建設用地既有鄉鎮企業用地，也有村公共用地，包括村辦公用房和閑置邊角地。工業集中區形成後，這些區域通過異地置換和土地整理，形成存量集體建設用地進入市場。
從效果來看，最明顯的是促進了土地的集約和節約利用。壹個村莊節省下來的幾乎70%的土地都可以騰出來用於建設。也在壹定程度上緩解了建設用地供需矛盾。
但是，在操作中也存在壹些問題。壹是建設用地出口的地方，其發展權在指標置換後可能會遇到問題。進口區是工業化的集中區域，但出口區的土地被耕地替代後，這些地方未來的發展權和用地指標的價值並沒有體現出來。二是耕地“占補平衡”是否真的到位還存在疑問。整理後的土地是否會被復墾為耕地，這是壹個令人擔憂的問題。
(3)宅基地入市。說明城市郊區和沿海發達地區的集體宅基地和農民住宅價值迅速增加，農民自發或集體組織宅基地開發改造，獲取土地價值的級差收益，參與城市化和工業化進程。有幾種方式:壹是農民自發出租房屋；二是村集體將舊村改造後的土地用於商業和房地產開發；第三，地方政府和開發商參與其中。
它的作用是大大增加農民和集體的收入。但也面臨以下問題:壹是法律和政策障礙；第二，農民的宅基地權利保護成了問題。目前各地宅基地改造的基本做法是將農民的舊房改造成兩三套房子。那麽，節約下來的宅基地的權益屬於原農民集體還是屬於地方政府和開發商？換句話說，對於節約下來的建設用地，農民有沒有分享它的開發收益？現在各地的做法和我們最擔心的問題是，農民在舊村改造和宅基地搬遷過程中，只履行了住房權益。在這種情況下，農民整個宅基地的財產權益沒有得到充分保護。
(四)集體建設用地的使用進入了灰色領域。
各地的探索和珠三角、長三角的經驗，開辟了另壹條道路，即集體建設用地入市參與城市化、工業化的道路，但集體建設用地市場正在進入灰色地帶。
改革開放初期，家庭聯產承包責任制後勞動力得到釋放。鼓勵農民利用集體土地興辦鄉鎮企業，發展農村經濟。到上世紀80年代中後期，農民土地對集體建設用地的準入壹直是開放的。
高達1987《中華人民共和國土地管理法》其實有三個渠道:壹是農民使用集體土地進行住宅建設、企業建設、公益事業建設；二是保留全民所有制企業和城鎮集體企業，允許與農民集體經濟組織聯營使用集體土地，並明確可以根據國家土地建設需要進行土地征收，或者農民集體經濟組織根據協議參與土地使用權開發；三是城鎮非農業戶口居民，經縣人民政府批準，可以使用集體所有的土地建房。
但在1992年，國務院發布《關於當前經濟形勢和加強宏觀調控的意見》，對集體建設用地采取了封閉市場的態度，包括集體土地必須作為國家土地征用後才能作為建設用地，集體土地以固定價格設立合資公司，其土地股份不得轉讓。
1998修訂的新《中華人民共和國土地管理法》，將舊法中原有的國有建設用地和集體建設用地兩塊合並，大幅縮小了非農集體建設用地的切幅，將農民使用集體土地進行非農建設的切幅改為“例外”，保留了做鄉鎮企業和住房這壹塊，但明確提出農民集體所有土地使用權不得轉換。
到1999，《關於加強土地流轉管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發[1999]39號)規定，嚴格控制農村居民點規模和範圍，新建住宅按規劃批準的用地逐步向中心村和小城鎮集中。鄉鎮企業用地範圍應嚴格限制在土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地範圍內。農民住房不得向城鎮居民出售，也不得允許城鎮居民占用農民集體土地建房。
《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)和《國務院關於加強土地調控的通知》(國發[2006]31號)出臺了許多嚴格土地管理的措施，但集體建設用地流轉的探索已經開始。2004年28號文件就是鼓勵農民安排建設用地，城鎮建設用地的增加要和農村建設用地的減少掛鉤。提出要加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購買宅基地，但文件後面加了壹句話:“在符合規劃的前提下，可以依法轉讓村內農民集體所有的、在建的建設用地使用權”。2006年31號文件保留了農民集體土地所有權在依法取得的符合規劃的建設用地範圍內可以流轉的規定。
從整體趨勢來看，當地正在探索大量的農村集體建設用地。其實我們整個法律和政策基本上是壹個從最初的開放到整個政策的嚴格管理的過程，後期整個集體建設用地納入規範。
(五)黨的十七屆三中全會為打破城鄉二元土地制度格局提供了制度空間。
黨的十七屆三中全會通過了《中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》。為打破城鄉二元土地制度格局提供制度空間，成為這份文件在土地方面最大的亮點和突破點。
1.明確占用農村集體土地建設土地利用規劃確定的城市建設用地範圍以外的非公益性項目，允許農民依法以多種形式參與開發經營，保護農民合法權益。
這壹條對於農民以土地權益合法分享工業化、城鎮化成果具有革命性意義，為農村集體建設用地進入市場提供了渠道。
2.提出逐步建立城鄉統壹的建設用地市場。對依法取得的農村集體經營性建設用地，通過統壹的有形土地市場，在符合規劃的前提下，土地使用權可以公開、規範地享有與國有土地同等的權利。
這意味著農村集體建設用地只有被征收轉為國有後才能進入非農土地市場，打破了所有制性質阻礙集體建設用地進入市場的制度障礙，為實現集體土地與國有土地同地、同價、同權，建立城鄉統壹的建設用地市場提供了政策空間。只要符合規劃，集體建設用地也可以和國有建設用地壹樣進入市場，實現兩種不同所有制類型建設用地真正的平等權益。
3.征地制度改革縮小了征地範圍，完善了征地補償機制，同時提出了新的改革措施。
《決定》明確提出嚴格界定公益性和經營性建設用地，為縮小征地範圍、真正實現公益性征地提供了前提條件；提出了失地農民權益補償的原則。依法征收農村集體土地，應當本著同地同價的原則，及時足額補償農民集體組織和農民。這意味著下壹步征地制度改革將邁出重要壹步，即對失地農民的補償將由目前的按農業用途產值補償改為按權益補償。《決定》還提出，失地農民安置應當包括就業、住房、社會保障等綜合保障。
第三，政策建議
黨的十七屆三中全會精神為我們下壹步改革土地制度，消除城鄉二元土地制度提供了壹個極好的機遇。接下來主要討論如何圍繞黨的十七屆三中全會精神，落實壹些具體的改革措施和法律修改。
(壹)關於征地制度改革
1.征地制度改革的基本著力點應該是防止建設用地國有化的趨勢。
征地制度改革的根本是改變政府壟斷土地流轉市場的局面，保持國有土地和集體土地長期並存。在法律修改之前，首先要遏制農用地轉為建設用地過程中的國有化傾向，防止各城市的版圖迅速擴張，向農村腹地推進。防止城中村改造，村、鎮、街、縣、市大規模調整，擴大政府控制的國有土地版圖。
2.制定公共利益征地目錄。
明確規定不以營利為目的的土地不得征收。土地征用必須堅持符合公共利益需要的原則，改變目前只要是為了經濟建設就征用土地的做法。為防止地方政府以難以準確界定公共利益為由，隨意擴大征地範圍，我們建議出臺政策，明文規定只要是以營利為目的的征地，都可以判定為非公共利益用地；這類土地不得以征用方式取得，不屬於公眾利益的地名應當列為土地監管的基本依據。
3.嚴格規定公共設施用地在建設用地中的分配比例。
針對目前行政劃撥用地用途過於寬泛，占用土地過多，浪費土地的情況，我們建議嚴格規範建設用地中公共設施用地的劃撥比例，清理壹部分為公共利益而劃撥的土地，這實際上是為了盈利。
4.對部分公共用地進行市場價格補償試點。
(二)制定加強集體建設用地管理的政策法規，出臺集體建設用地管理措施。
1.頒布國家法律法規，允許集體建設用地出租、轉讓或抵押。
集體建設用地試點和地方探索已進行多年，積累了豐富的經驗。壹些地方已經頒布了地方性法規。我們建議盡快出臺國家法律法規，允許集體建設用地在用途管制、符合規劃的條件下出租、出讓、轉讓或抵押。
2.穩步建立集體建設用地交易市場。
允許省際間集體建設用地指標交易，形成建設用地指標交易平臺。
3.出臺政策鼓勵地方節約集約使用集體建設用地。
存量集體建設用地用於建設的，只需辦理使用審批手續，不再占用年度建設用地指標。我們在各地調研中發現，雖然多年來呼籲節約集約用地，但效果並不明顯。我們覺得政策的思路應該是對節約集約用地提出鼓勵性的措施，但現在的情況是，壹邊占用土地非常容易，另壹邊節約集約用地成本高，不經濟。我們應該改變這種狀況，壹方面在征地制度上增加政府征地的難度和成本，另壹方面提出節約集約用地的鼓勵政策。這裏的關鍵是建設用地指標要有鼓勵政策。
4.實行集體建設用地與國有建設用地同等的有償使用制度，包括協議出讓和“招拍掛”出讓。
5.合法進入集體建設用地市場的土地和房產，應當核發集體建設用地使用權證和產權證。
(3)針對黨的十七屆三中全會提出的集體建設用地入市的政策，研究出臺農民集體建設用地參與非農建設的政策。
1.在城市規劃範圍內征收農民集體土地時，建議按照壹定比例為被征收村預留部分建設用地。
這部分預留土地由村集體經濟組織出租，建設標準廠房和鋪面，租金收入以股份形式在村民中分配。對於影響城市規劃的預留土地，可以采取“招拍掛”方式出讓，但土地的純收益主要歸村集體。
這個建議各地都在做，但是根據《決定》，對於城市規劃範圍內的這些建設用地，我感覺規劃之外是有缺口的，但是規劃之內的建設用地是不是都應該變成國有？如果都想變成國有的話，就我們目前的情況來看，農民即使被征用了，保留壹部分土地給農民參與工業化和城市化的進程，實際上更容易被接受，可能更有利於農民增收和社會穩定。因此，我們建議國土部門出臺專門的政策文件，對預留土地的比例、使用方式、收益分配原則等做出具體規定。
2對於城市建設規劃範圍內的存量集體建設用地，在符合規劃的前提下，可以由農民長期使用並受益，也可以轉為國有，但農民長期使用。
在城市規劃之內，實際上我們現在有大量的存量集體建設用地。如果把這塊地強行轉為國有，會造成很大的問題。我們建議這塊地按照文件精神，以規劃為準轉為國有建設用地，而不是所有權。
3.對城市建設範圍外農民集體土地上的非農建設，在符合規劃和用途管制的前提下，將壹定比例的建設用地指標劃撥給農民集體。
雖然黨的十七屆三中全會提出規劃範圍外的農民可以參與非農建設，但現實情況是，由於建設用地指標短缺，大部分中西部省份的建設用地指標分配基本是省會城市占30% ~ 40%，而重點發展城市又幾乎占到40%。也就是說，省會城市和大中城市將占到壹個省建設用地指標的近70%，留給中小城市的建設用地指標非常少。我們調查發現有的地方也就幾百畝。這對於落實中央關於城市建設規劃範圍外的集體建設用地入市的計劃是非常不利的。如果沒有省內整個建設用地比例的重新調整，這個政策也可能會失效。
4.對歷史上形成的集體建設用地的遺留問題進行分類處理。
我們在調查中發現，集體建設用地無證、灰色使用的問題是歷史形成的。有1986《中華人民共和國土地管理法》之前的，有新舊法之間的，有1998新《中華人民共和國土地管理法》之後的。因此，不同階段使用的集體建設用地的性質實際上是不同的。我們建議對新法之前使用的集體建設用地，正視歷史予以認定，但對新法之後明顯違法使用的集體建設用地，要依法處理。
(四)完善宅基地制度，嚴格宅基地管理，盡快出臺宅基地制度的相關政策法規。
總的來說，決定提出的方向首先是用益物權的管理，落腳點在農民的宅基地權利上。此外，還提出在建設用地整理方面優先保護集體建設用地，也就是說集體建設用地整理要防止國有化傾向。根據我們的調查，它可能包括以下政策:
(1)分地區改革宅基地福利分配制度。在傳統農業地區，仍實行各省制定的宅基地福利分配制度，在大中城市郊區和東部沿海土地非農化程度高的地區，試行取消宅基地福利分配制度。對於仍保留農民身份的家庭，可以采取有償方式分配宅基地。
(二)鼓勵農村集體經濟組織、村辦企業通過宅基地商品化改造舊村，在符合規劃和用途管制的條件下，將節約下來的宅基地集約用於自用、廠房租賃和土地租賃。從我們對大城市郊區的調查來看，將大量宅基地整理出來的土地繼續用作工廠等產業並不經濟，農民更希望這些土地用於城市住宅。對此要謹慎，但也要給壹個洞，方便其發展。宅基地產生的地租、財產性收入和房屋出售收入，按照黨的十七屆三中全會精神，應當歸村農民集體所有。在探索的前提下，在權益明晰的條件下，宅基地上建設的房產、不動產，應當以國有土地上的房產、不動產為參照發放，允許宅基地上的房產、不動產出租、轉讓、抵押。
(五)建立城鄉統壹的房地產市場建設試點。
在郊區，為適應城市產業就業和人口向外擴張的趨勢，允許在宅基地和集體建設用地上建設壹定比例的房屋，並出租出售，鼓勵在郊區集體建設用地上建設農民公寓，解決外來人口住房問題。建立農村集體建設用地住房建設準入制度，對符合規定的房產發放集體房屋權證。
(六)出臺農村集體建設用地差別收益分配辦法。
明確農民集體是土地級差收益的主要受益者，允許農民集體取得宅基地和集體建設用地租賃流轉後的級差收益，允許企業與農民集體合作開發集體建設用地。而企業只是獲得財產和不動產投資的銷售利潤，為農民集體保留壹定比例的財產或不動產，通過租賃永久獲得壹筆收入，從而解決了村莊公共投資和村民福利的問題。
(七)制定集體建設用地級差收益管理辦法，保障農民權益。
集體土地收益應該主要由集體經濟組織獲得，這壹塊的主要收益應該以股份的形式分配給村裏的集體組織成員。
(八)試行征收集體建設用地稅。
集體建設用地入市後，政府不再征用農民集體土地，但政府獲取土地收益的方式是對集體建設用地征收土地使用稅，通過稅收分享集體建設的級差收益。