1991 6月，民政部組織開展了山東省農村社會養老保險大規模試點，1992年6月，制定下發了《農村社會養老保險縣級基本方案》，在全國有條件的地區逐步推廣。截至2000年底，全國約有61.72萬人參加了社會保險，占整個農村從業人員的1.654，38+0%。養老基金結余只有195.5億元，平均參保人數不到320人，享受社會養老的只有幾十萬人，占比很低。2001年，隨著社會養老保險從民政部主管轉到勞動和社會保障部主管，農村社會養老保險被“清理整頓”，陷入停滯困境，成為全面建設小康社會的重要課題。
農村社會養老保險制度的創新意義不言而喻。這是中國歷史上第壹個為農民建立的社會保險制度。然而，如今卻出現了“政策微觀效應”的現象，即政策結果與政策預期相差甚遠。是什麽造成了“政策微觀效應”的結果？很多研究者大多從經濟學或具體操作的角度尋找制度縮水的原因。比如制度以農民個人繳費為主，缺乏互助；投資渠道單壹，運營水平低，銀行利率下調，養老基金難以保值增值。繳費水平低，大多數農民選擇2-4元/月的保險標準，難以滿足農民年老時的基本生活需求；領取保險金的年齡不靈活；制度確保富不保貧，幼不保老；農村社會養老保險管理混亂，出現了民政部門或政府擠占、挪用甚至貪汙揮霍保險資金的情況。筆者試圖從社會學的角度對此進行分析，試圖探究這壹制度停滯不前的深層次原因。
(壹)我國農村社會養老保險制度的價值理念出現了偏差。社會學研究討論的問題很多，但社會公平壹直是核心問題。因此，從社會學的角度來看，社會保障制度作為壹項社會政策，應當以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民及其家庭的基本生活需求，提高其生活水平。目前，我國社會保障制度的改革和建設以“效率優先，兼顧公平”為指導。壹切社會政策都是為經濟政策服務的，社會保障制度是為了支持中國的國有企業改革和市場經濟體制。在此背景下，社會公平的基本價值理念只能讓位於或背離效率優先的理念。因此，面對中國城鄉收入的逐步擴大，以及中國最大的弱勢群體——農民日益加深的邊緣化和弱勢化，中國政府將更多的社會保障資源投入到城鎮居民身上。在這種價值觀念的支配下，農村社會養老保險制度的設計出現了偏差。比如制度“堅持個人繳費為主，集體補助為輔的原則，國家只給予政策扶持”。國家政策支持是“鄉鎮企業繳納的養老保險基金稅前列支”，集體補助主要來源於鄉鎮企業的資金。中國的實際情況是，鄉鎮企業多的地區農民比鄉鎮企業少或沒有鄉鎮企業的地區農民富裕。在這種情況下，欠發達地區的農民交不起保險費，只能得到很少或沒有集體補貼和國家財政支持，而富裕地區的農民可以交得起保險費，同時得到集體補貼和國家財政支持。顯然，這個原則與中國農村的實際情況和農民的養老需求無關。
矛盾的是，未來面臨養老困難的欠發達地區和買不起保險的貧困農民，養老需求強烈卻享受不到這項利國利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現象。
(二)農村社會養老保險制度不能很好地適應中國的社會變遷。當前，中國正處於快速的社會變革過程中:工業化和城市化進程加快；家庭規模和結構的變化；農村人口分化等等。這壹系列的變化引發了許多社會問題，農民養老問題就是其中之壹。鑒於此，我國政府積極探索建立農民養老的正式制度安排。可以說，農村社會養老保險制度是對中國社會變革的積極回應，但它未能適應和推動這壹變革進程。比如制度“堅持農村務農、務工、經商等各類人員融合的原則”就與社會變遷的事實不符。現在，農民的工作和生意不再局限於鄉鎮企業和小城鎮。壹些農民進入大城市務工經商並站穩腳跟，成為“準城裏人”，回不了戶口辦理養老保險。但是，養老保險要求農村各類人群實行壹體化原則，這必然阻礙我國城鎮化進程和農村土地規模化經營，也阻礙和抑制了部分外出務工和經商農民參保的積極性。
此外，著名的功能主義者帕森斯在他的社會變遷理論中強調，文化(壹個社會的共同信仰、規範和價值觀)是維持社會緊密融合的粘合劑，因為它特別難以改變和適應社會結構的變化。中國的農民應該有“享受社會保障是他們應有的權利”的公民權利意識。然而，“孝文化”和“養兒防老”的觀念在中國農民心中已經根深蒂固，他們的社會福利價值觀還處於前工業化階段。在他們看來，國家給公民提供的社會保障是政府的善意而不是他們應該享有的公民權利，“養兒防老”才是最靠譜的選擇。所以，從“養兒防老”到“民權”的過渡，還需要壹定的過程。而且要註意農民亞文化圈對國家政策不信任的現象，這種現象使得農民在接受農村社會養老保險方面缺乏主動性。此外，基層工作人員對制度認識不足，工作方法不當，有些地方甚至出現了抵制。壹些有經濟能力的農民卻拒絕參加，而絕大多數農民即使參加了，也只是投入了最低水平的保費，無法滿足他們的養老需求，從而使得壹個很好的滿足農民養老需求的制度在基層沒有得到很好的落實。
從上述社會學分析中，我們不難看出，農村社會養老保險制度價值理念的偏差和制度未能適應和推動中國的社會變遷，導致了制度設計本身的缺陷和農民接受的主動性不足，從而導致農村社會養老保險制度的發展陷入困境。
二，建立農村社會養老保障體系的對策建議
傳統家庭養老功能的弱化和當前農村社會養老保險制度面臨的困境，使我們不得不重新考慮過去反復討論的問題:現階段我國農村要不要搞社會養老保險？如果是，應該繼續現行制度還是尋求其他途徑？第壹個問題的答案是肯定的。社會養老保險必須從社會道德和社會現狀的角度實施。關於第二個問題，我認為從農村社會養老保險開始到建立完善的制度還有很大的發揮空間。關鍵是農村社會養老保險制度要符合農民的實際情況。因此，建立農民社會養老保障應該分類實施，針對不同人群建立不同類型的保障。對此不會有不同看法。關鍵是如何分類實施。按照目前農村人口的分化，農村人口可以分為兩個群體:純農業人口和農民工。
(壹)實施分類對策和建議
1.為純農業人口(以經營土地為生的農民)建立農村養老保障。在已經實施的農村養老保險的基礎上進行適當的調整和改革。最重要的是改變“個人繳費為主，集體繳費為輔，國家給予政策支持”的原則。國家應對農村社會養老保險給予壹定的財政投入，由國家和個人共同承擔。實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險，國家投入部分計入社會統籌基金，農民個人繳費和國家投入部分全部計入個人賬戶。國家投資應該集中在經濟不發達的地區。同時，鼓勵建立集體補助的補充養老保險和個人儲蓄的商業養老保險。
\2.建立農民工社會養老保障。農民工是壹個流動的、龐大的、復雜的群體。有的農民工在城市生活時間長，有穩定的工作和住所；壹些農民工不熟悉城市，或者在不同城市之間流動。可見，建立農民工社會保障制度有壹定的難度，但鑒於絕大多數農民工客觀上已經走上了非農化、城市化的道路，並且由於各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒，必然會提出相應的社會保障訴求，我們應從現在開始建立這壹制度，並根據農民工的不同情況，將其納入不同的社會養老保險體系。
建立農民工社會養老保險制度，要協調就業和社會保障的關系。對於在城市長期居住(5年及以上)、有穩定就業的農民工，應建立類似城鎮養老保險的制度，即社會統籌和個人賬戶相結合，將農民工個人繳費和企業繳費計入個人賬戶。考慮到企業為農民工繳納社會統籌養老保險對企業吸納農民工積極性的影響，在實施這壹養老保險時，應允許企業按照農民工的工作年限進行繳費。工作年限短，繳費費用低，工作年限長，繳費費用高，但企業(含計入個人賬戶部分)最高繳費比例不超過20%，個人繳費不超過8%。對於在城市從事個體經營的自謀職業農民工，可以參照城鎮個體工商戶的養老保障，實行自願原則。
對於剛進城的農民工，鑒於其就業和收入不穩定，仍初步納入農村養老保險體系。當他們在城市工作超過壹定年限後，可以轉入為農民工建立的社會養老保險制度。鑒於農民工流動性強，農民工養老保險個人賬戶應隨其工作城市的變化而轉移。為了做好這方面的工作，應該按照統壹的標準建設全國社會養老保險網絡信息系統，讓農民工在進入新的工作場所時能夠繼續繳費，確保繳費達到壹定年限後能夠獲得養老保險。
(二)建立農村社會養老保障的資金來源
除了學者專家提出的通過發行部分國債收益和部分國有資產收益進行融資外，還應關註另壹種新的融資渠道，即將城市化進程中的征地補償轉化為社會養老保障基金。然而，農民的土地被征用後，只能得到政府和用地單位支付的少量土地補償費和安置補助費。據相關資料顯示，在城市建設征用農用地的過程中，征地收益的分配比例大致為:農民獲得5-10%，集體獲得25-30%，政府及其事業單位獲得60-70%。據《人民日報》報道，部分西部地區土地補償安置補助費最高標準為1.8萬元/人(不含青苗及地上附著物補償費)，僅相當於當地2002年城鎮居民家庭可支配收入的1.5倍。按照目前農村居民人均生活支出，只能活7年左右。按照目前城鎮居民人均消費支出，只能活兩年多。把這僅有的補償變成養老保障基金是不現實的，對於養老保障基金的建立也是杯水車薪。所以國家今後應該提高征地補償，從中拿出壹部分資金作為保障基金。但是，應該指出，該基金不能僅用於建立失地農民保障基金。如果認為誰的土地被征用誰就受益，就會產生新的不公平。所以征地補償款應該由全體農民甚至全體城鄉人民共同承擔。
(三)為保證社會養老保障制度的順利實施，必須做好以下工作。
1.應盡快建立相關的社會保障法律法規，以規範農民的社會養老保障制度。2.提高各級政府和農民對農民社會養老保障的認識。各級政府要認識到，經濟發展是手段，人的生存發展是最終目的，不能只把經濟工作當作政府工作的全部。要轉變觀念，提高認識，把農村社會保障作為壹項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農民宣傳社會養老保險，讓農民主動接受。3.農民工社會養老保障應與土地流轉相結合。如果納入社會養老保障的農民不願意放棄自己的農村土地，將不利於土地規模化經營和農業現代化的實現。因此，必須實現已納入社會養老保障的農民工土地的有償流轉，讓純農民規模化經營土地。純農民收入增加，參加社會養老保障的積極性自然會提高。4.繼續倡導和推廣家庭養老。全面建設小康社會需要兩個過程，建立農民社會養老保障制度不是壹蹴而就的。因此，在這個過程中，家庭養老仍然需要繼續發揮作用，為農民提供經濟上的支持、生活上的照顧和精神上的慰藉。
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