擴大養老保險覆蓋面是中國壹直在積極推進的壹項制度。目前國家已經開始試點實施的新型農村養老保險和城鎮居民養老保險，理論上將在幾年內使我國養老保險的覆蓋面擴大壹倍以上，但任何事情都不可能壹蹴而就。更重要的是，不僅要關註覆蓋面，還要關註福利質量。為此，筆者對擴大養老保險覆蓋面提出以下建議:壹是重點解決新農保和城居保難以覆蓋的靈活就業人員、下崗職工和農民工的參保問題，考慮他們對這部分人群的承受能力。
雖然國家給了他們壹些優惠待遇，但是只有養老保險個人要承擔工資的20%，這對於任何人來說無疑都是壹個很大的負擔。這些人參保後，由於繳費負擔重，會出現養老保險費拖欠的問題，壹些經濟困難的人也會退保。要減輕這部分人的繳費負擔，鼓勵他們參保，少退保。目前各省市的繳費基數壹般分為兩個檔次。建議每兩年更換壹次低檔次繳費基數，直接或間接提高參保率，擴大覆蓋面。二是加強新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險的宣傳，培養城鄉居民的社會保險意識。有必要利用電視專題、廣播電臺、海報、咨詢服務等。，大力宣傳養老保險政策法規，在全社會營造人人參加養老保險的氛圍。三是加強聯合執法，提高執法水平。對參保企業進行監督檢查，強化對非公有制經濟組織的剛性約束，充分利用和發揮現有法律法規的約束力和有效性，實施綜合治理，對不履行社會保障義務的企業和工商戶進行約束。
第二，提高統籌層次，增強基金的社會互助功能。
首先，鑒於農民工數量多，流動性強，國家財力有限，農民工還有土地保障，其養老保險基金管理應采取完全積累制。盡快將社保機構征收的農民工養老保險基金納入全國統壹的農民工養老保險賬戶，實行集中管理。為了避免社保局征收的農民工社保資金被挪用或擠占城鎮職工社保待遇，導致國家對農民工社會保險形成新的債務。因此，任何被地方政府挪用或擠占的農民工社會保險基金，都必須由地方財政補足。
其次，城鎮職工、靈活就業人員和城鎮居民的養老保險可以分兩步走。第壹步，將養老保險升級為省級統籌，這是進壹步完善社會保障體系，走向全國統壹的重要壹步。可以采取具體措施，實行統壹制度、統壹標準、統壹管理、統壹調劑管理，既有利於促進人力資源科學合理流動，又有利於加強基金管理，實現基金保值增值，增強調劑功能，更有利於實現大數法則，增強社會保險的* * *經濟性。第二步，將其提升為國家統籌，這是符合中國國情的積極可行的方式。
最後，對於農村居民養老保險，可以先采取市縣統籌，逐步提升到省級統籌，最終實現全國統籌。
第三，解決隱性債務，做個人賬戶。
國家已經做好了解決隱性債務的基礎工作，即成立全國社會保障基金理事會，主管國家財政撥付的用於救助養老保險基金的資金和上市減持的國有股份公司股份。但絕不能增加企業和職工的繳費負擔，因為我國公民收入還處於較低水平，繳費比例和金額已經很高了。除了上述國家財政補償和劃撥國有股減少隱性債務外，可以采取發行特別國債的方式，由養老基金持有這筆錢來抵消隱性債務，使養老保險制度平穩過渡，以後再從基金結余和增值收益中清償特別國債。我國就業高峰期逐漸消退後，也可以適當延長退休年齡，讓基金少繳多積累，也解決壹些隱性債務[8]。
如上所述，空賬的主要原因是隱性債務。因此，隱性債務清償的程度、速度和效率將直接影響到當前我國個人賬戶空賬填補的問題。為此，第壹，要嚴格劃分社會統籌和個人賬戶的管理，把兩個賬戶完全分開，堵住任何壹個通過的渠道，不狠是解決不了個人賬戶資金被挪用的問題的，是解決不了新增空賬的問題的；二是要提高當前全國社保基金的投資運營效率和未來將要投資運營的各省市養老金結余，增加公積金抵消隱性債務以間接緩解空賬挪用問題，做實空賬[9]。
第四，促進基金投資運營保值增值。
隨著養老保險基金的規模越來越大，我們應該采取靈活審慎的投資策略，將基金的這壹死部投入運營，以應對通貨膨脹的風險，實現基金的保值增值。
壹是將養老保險基金的投資方向集中在建設周期長、回報穩定的長期投資領域，真正發揮長期資金的優勢，創造最大的經濟效益[10]；第二，隨著國內資本市場的進壹步規範，應積極開拓基本養老保險基金的投資市場，允許其購買優質上市公司的公司債券，認購公開發行的基金，並直接投資於股票市場。鑒於養老金是老百姓的養命錢、救命錢，可以建立相應的養老保險基金投資運營機構，專門從事養老保險基金的運營。可以參考全國社保基金的投資渠道，考慮各類保險公司、投資基金公司、信托投資公司等專業公司的優勢，具體運作養老保險基金；條件成熟時，將成立專門的養老基金運營公司，直接投資證券市場。對這些機構的經營監管可以考慮由人力資源和社會保障部和證監會共同監管。
進行改革
我國現行的機關事業單位退休制度是1955建立的。60年來，這項制度在保障離退休人員生活、穩定幹部隊伍方面發揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，壹些矛盾也逐漸顯現出來。從體制內部看，主要有兩個原因:壹是退休人員由單位管理，退休費用全部由財政或單位承擔。單位之間負擔極輕極重，壹些地區和單位特別是壹些基層事業單位甚至出現了退休費難以承受、不能按時足額發放的現象；第二，目前退休費用的計算和分配方法是以工作人員退休前的“最後工資”為基礎，根據工齡長短分檔次計算。難以反映同級幹部工齡的詳細差異，也不能全面反映工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。從社會層面看，上世紀90年代，企業對原有退休制度進行改革，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，其他城鎮就業群體也進入這壹制度。目前只有機關事業單位還實行原有的退休制度，不同的退休養老保障制度模式產生了“雙軌制”和“待遇差”的矛盾。突出表現為:企業和職工都繳納養老保險費，待遇水平與繳費金額密切相關；而政府機關、事業單位及其工作人員不繳費，待遇與繳費無關，引發了社會對養老保障制度公平性的質疑。同時，由於制度模式不同，事業單位與職工溝通時養老保險關系難以轉移接續，在壹定程度上制約了人力資源的合理流動和優化配置。因此，這項改革意義重大。
有利於推進城鄉養老保障體系建設。黨中央把全面建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為全面建設小康社會的重要目標之壹。近年來，隨著城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大城鄉居民普遍參保。加上城鎮企業職工和其他就業群體，社會化養老保險制度已覆蓋全國8.4億多人，而5000多萬機關事業單位職工和退休人員遊離於養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“孤島”。改革機關事業單位養老保險制度，是加快建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系目標的必然選擇。
有利於逐步解決“待遇差”的矛盾。機關事業單位工作人員享受較高水平的退休費而不繳費，權利義務不對應，成為矛盾焦點。機關事業單位養老保險制度改革後，基本養老保險基本制度模式和政策與企業相同，體現了制度和規則的公平性，可以逐步化解待遇差距大的矛盾。
有利於推動機關事業單位深化改革。近年來，按照公務員法的規定，實行了公務員辭職辭退制度。部分地區已經試點了公務員聘任制，事業單位也在加快分類改革，推行全職聘任制。為了形成合理進出的用人機制，分散單位退休費用負擔，保證機關事業單位養老金的發放，需要建立統籌、互助、社會化管理的養老保險制度。
有利於充分體現員工的勞動貢獻。改變現行退休費計發辦法按繳費水平和繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長繳多得，可以更全面地反映機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，進壹步增強激勵作用。
總之，改革和完善養老保險的任務是復雜而艱巨的，但這是我們應對老齡化、完善社會保障體系乃至中國現代化不可回避的門檻。隨著社會保險法的頒布，我國經濟實力的不斷增強，治國理念的日益人性化，我們有理由相信，在法律的約束下，在科學發展觀的指導下，通過不斷的社會實踐和改革，我國的養老保險將會越來越成熟和完善。