特殊法人企業由政府全額出資並明確其法人地位，由國家通過專門的法規和政策來規範，不受公司法規範。這類國有企業被賦予強制性社會公***目標，沒有經濟性目標，也就是說，它們的作用是直接提供公***服務。像國防設施、城市公交、城市綠化、水利等，應該歸入這類企業。這類企業需要由公***財政給予補貼才能維持其正常運行。
國有獨資公司由政府全額出資，受公司法規範。這類企業以社會公***目標為主，經濟目標居次。這類企業主要是典型的自然壟斷企業和資源類企業，如鐵路、自來水、天然氣、電力、機場等。從經濟學角度，這類企業的產品或服務應該按邊際成本或平均成本定價，以此來實現社會福利的最大化，而不是謀求從消費者那裏攫取更多的剩余。
國有控股公司由政府出資控股，受公司法規範。這類企業兼具社會公***目標和經濟目標，以經濟目標支撐社會公***目標。這類企業主要是準自然壟斷企業和國民經濟發展的支柱產業，如電子、汽車、醫藥、機場等。需要註意的是，這類企業不直接提供公***服務，而是通過向國家財政上交股息和紅利，間接提供公***服務。如果由於特殊環境，這類企業不得不履行壹些公***職能，則由此造成的損失，由國家財政給予補償。不過，在補償以後，股息和紅利不能免除。當然，通過約定和核算，二者可以相抵。
國有參股公司嚴格來說應該稱之為“國家參股公司”或“政府參股公司”，不是國有企業，政府只是普通參股者，受到公司法規範。這類企業與壹般競爭性企業無疑，沒有強制性社會公***目標，經濟目標居主導。如果它們也提供公***服務，那是它們自覺履行社會責任的行為，應該予以鼓勵和支持。對於這類企業，政府參股只是為了壯大國有經濟的實力，除此之外，政府對這類企業沒有任何其他附加的義務。
為了保證各類國有企業盡最大可能發揮各自的作用，應該完善兩種作用的評價指標體系，並賦予不同權重。公***作用采用公***績效指標，經濟作用采用財務績效，同時輔之於其他績效指標。公***績效的核心指標是社會貢獻率，財務績效的核心指標是國有資產增值率，其他績效指標主要包括客戶滿意度、企業運營效率、企業創新能力等。
特征
具有企業的基本特征
（1）它從事生產經營活動；（2）它是由多數人組成的組織體；（3）依法設立，法律確認其壹定權利義務。
國有企業是壹種特殊企業，如定義中所指出，它的資本全部或主要由國家投入，其全部資本或主要股份歸國家所有。這同其他全部或主要由民間社會（組織與個人）投資的企業不同。
我們說國有企業是壹種特殊企業，除上述定義中所明白揭示的以外，其特殊性還表現在以下幾個方面：
1. 國有企業從事生產經營活動雖然也有營利目的，但也有非營利性目的，或者說它不以營利為唯壹目的。國有企業要執行國家計劃經濟政策，擔負國家經濟管理（調節社會經濟）的職能。對於有些重要行業和產品，明知在壹定時期內不能營利，也要、或者說更需要國家投資開辦企業，而等到以後其經營能夠營利或盈利率較高時，民間社會願意投資了，這時國家倒往往可以減少投資，甚至退出這些領域。
2. 國有企業雖然是壹個組織體，但它只有或主要為國家壹個出資人。這不同於合夥、合作企業和壹般的公司，也不同於私人獨資企業。國家作為企業出資人，壹般並不由最高國家機關（最高國家權力機關或中央政府）直接進行具體的投資管理和經營活動，而是按照統壹領導、分級管理原則，分別由各級有關國家機關或其授權部門，代表國家所有權人負責具體的投資、管理和經營活動。
3. 國有企業同所有其他企業壹樣都必須依法設立，但它們所依據和適用的法律有所不同。國有企業依據和適用國家制定關於國有企業特別法，雖然它們也適用壹般企業法的許多壹般性規定。國有企業法同壹般企業法比較，在企業設立程序、企業的權利義務、國家對企業的管理關系等方面，其規定有所不同。國有企業設立的法律程序較其他企業更為嚴格、復雜。國有企業往往享有許多國家給予的政策性優惠和某些特權，如某些行業經營的壟斷性、財政扶助、信貸優惠以及在資源利用、原材料供應、國家訂貨和產品促銷、外匯外貿等方面的優惠、虧損彌補和破產時的特殊對待等等。但同時它也受到國家和有關主管部門的政策性限制，承擔許多特別的義務，如必須執行國家計劃、價格權限制、生產經營自主權的限制，要優先保障國家和社會需要，滿足國家調節經濟的要求，有時利微或無利也得經營等等。國家對其他企業的管理，主要是制定其組織和活動的壹般規則，要求其守法和照章納稅，而對於國有企業，國家需要以政權和所有者雙重身份進行管理，在許多方面，國家（其代表者）要以自己為壹方主體同企業和企業中關有各方直接發生各種法律關系。在國有並實行國營情況下，這種情況尤為突出。
國有企業作為法人同壹般企業法人比較，也有其特殊性。凡法人都應擁有獨立財產。壹般企業法人對其財產擁有所有權，國有企業（這裏指國有獨資企業）對財產只享有經營管理權，而無所有權。除法人條件上的這壹區別外，在所屬法人類型上，國有企業法人也有其特殊性，法人通常可分為私法人與公法人、社團法人與財團法人、營利法人與公益法人等。壹般的企業法人屬於私法人、社團法人和營利法人；國有企業卻兼具有不同類型法人的特點。
兼具私法人的特點
它全部或主要由國家投資設立，由國家有關主管機關或其授權部門進行管理，在國有並國營情況下，國家還委派國家工作人員進駐企業主持生產經營活動；它分擔壹定的國有管理職能，但不同於國家機關以專司某種國家管理為本職，它主要從事生產經營活動；國家及其有關政府部門對它進行較為嚴格的管理，但畢竟不同於對壹般國家機關或其科室的管理；它的組織與活動所適用的法律具有公法性，但又有許多私法性質的條款，並適用其他壹般企業法的許多基本規定。
兼具社團（財團）法人特點
它是壹個組織體，具有人的團體的特征，但其並不必備兩個以上出資人的條件而全部或主要由國家出資，體現出以國家撥付（投資）的特定財產為中心這壹財團法人的性質；它具有社團法人對於人的團體賦予權利能力的特征，又有財團法人對於供壹定目的（用於生產經營）的特定財產賦予權能力的性質；它有壹定的人為其成員，但其作為成員並非即為股東；它有最高權力機關，但並非為社員（股東）大會，它的機關有壹定決策權，但非為全權，許多重大事項必須經國家主管機關決定。此外，社團法人的設立須有兩人以上的合同行為，國有企業不具備這壹要求；財團法人限於公益法人，不具有營利性，但國有企業兼具有二者特點。
兼具有營利法人與公益法人的特點
它壹般有營利的目的，但往往不以營利為其唯壹目的，有些國有企業從其開辦就不是或主要不是為了營利，而是為了實現國家調節經濟或其他國家政策，為了國民經濟的總體和長遠發展或其他方面的國家和社會利益；營利法人不僅有營利目的，而且以其利潤分配於其成員，而國有企業在實行國營時，其利潤則上繳國家。
綜上所述，國有企業是企業，但是壹種特殊企業；是法人，但是壹種具有特殊性質的法人。如果註重國有企業的營利性壹面，減輕其政策性使命，擴大它的生產經營自主權，放寬和改善政府對它的幹預管理，則國有企業便更象企業（更接近於壹般企業的各項特征）；作為法人，它更接近於私法人、社團法人和營利法人。反之，則國有企業更象國家機關或其附屬物；作為法人，更接近於公法人，財團法人和公益法人。
出路
依照《中華人民***和國憲法》的第七條的規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。”國有企業的本質屬性，是“全民所有”，在社會主義市場經濟體系下，國有資本既是屬於全體人民***同占有的資本。
以此為依據，中華人民***和國的每位合法公民都是國有資本的天然合夥人，平等地占有全部的國有資本，從市場經濟的組織方式看，國有企業的出路，就在於如何捋順資本所有人和資本管理之間的關系。在市場經濟的框架中，資本所有人可以通過組建董事會的方式參與到資本管理和企業運作中來。因此，國有資本可以依據憲法，承認每位公民的資本權利人的身份，在各級黨組織的領導下，按照市場經濟的遊戲規則組建各級國有資本董事會，並依法接管國有資本的運作和經營。從全世界範圍內各大財團的運作經營經驗來看，董事會的運作方式往往可以極大保證資本的高效運作和資產的盈利能力，因此，將國有資本交給各級董事會進行運作，壹定可以極大提升國有資本的運作效率和盈利能力。
在國有資本逐步實現盈利的基礎上，依照市場經濟的遊戲規則，國有資本盈利的壹部分將依法平等分配給各位資本占有人（即全體公民），這種分配方式壹方面符合“按照生產要素分配”的社會主義市場經濟分配原則，另壹方面將大大促進社會主義***同富裕的實現進程。
如此，在國有資本實現了董事會管理方式和全民分紅的方式以後，國有企業才算成為完全符合市場經濟體系要求的正常企業，在身份上和運作方式上，才完全與私有企業沒有任何區別的企業。這種身份上和運作上的正常化，壹定會賦予國有企業真正的活力和競爭力，在與私有企業競爭的過程中，才有可能真正依靠自己的實力去實現自我完善和自我發展；同時，國有企業特有的腐敗、低效問題也會都將不復存在。