1914年正式就任大總統的袁世凱，通過制定《中華民國憲法》(俗稱新約法)，壟斷了國家在宣戰、媾和、締結條約方面的全部外交權力。同年，歐戰爆發，幾乎所有歐洲國家都加入了戰爭漩渦。同年8月6日，中國政府也宣布中立。日本乘機奪取德國在中國的權力，於8月15日向德國發出最後通牒，並以日英同盟為由通知中國政府:壹、盡快解除德國在日本中國的艦隊武裝；2.德國政府將在2004年9月05日之前將膠州灣所有租賃土地無償無條件移交給日本，以便歸還中國；三、以上兩項，德國在1965438+2004年8月23日沒有完全認可的答案，那麽日本將采取必要的行動。
直到截稿，德國沒有回復。8月23日，日本對德宣戰，但沒有出兵歐洲。但海軍和陸軍兩萬多人在中國山東龍口登陸，越過萊州半島作為戰區。沿途所有的中國城鎮都被占領並被視為敵國。中國政府事先沒有得到日本登陸山東的通知。得知這個消息後，袁世凱最初的對策是，除了作為中立區，防止戰火蔓延到中國，還利用日俄戰爭時使用的方式，劃定壹條日軍過境的走廊和參戰國的戰區。關於當時的決策過程，出席會議的顧維鈞回憶如下:
“總統急忙在總統府召集會議，所有內閣部長都到場，還邀請了參事參加。當時我是外交部參事，邀請的三個人之壹，另外兩個是國務院(內閣)參事。壹個是吳朝書，吳曾在牛津大學學習，是英國律師和倫敦林肯法律學會會員；另壹個是金邦平，留學日本，也是國務院參事。總統宣布會議結束後，他說邀請了三名顧問參加會議，因為他們在三個不同的國家學習過，學習過法律，了解國際法。題目是如何應對日本侵略中國領土。他必須先聽取三位法學家的意見。主席讓我先發言，我毫不猶豫地說，日軍在龍口登陸是公然違反國際法的行為，因為中國在歐戰中已宣布中立；根據國際法，交戰雙方都應尊重中國的中立。所以為了表明中國是在盡中立國的義務，有義務保衛自己的領土，保持中立的立場。所以抵抗日本侵略的理由很明顯。校長請吳朝書發言，說想聽聽在英國學國際法的學生的意見。吳是前著名的中國駐美大使吳的兒子。他只是說他的觀點和我的完全壹樣，中國必須履行中立的義務，以便根據國際法保護中立國的權利。如果中國不捍衛中立，沈默，即使不承認，也等於默許日本的行動。袁世凱也請金邦平發表意見。金瑉奭說，日本造成的局面比較套路，他真的很難表達明確的觀點。袁世凱向陸軍參謀長段請教，中國軍隊可以采取什麽行動來保衛自己的國土。段回答說，如果總統下令，部隊可以抵抗，盡量阻止日軍深入山東。但由於缺乏武器彈藥，打起來會很困難。總統直截了當地問他抵抗能持續多久。段馬上回復說四十八小時。總統問他48小時內做什麽，他看著總統說，等總統指示。總統又問外交部長孫寶琦。孫支支吾吾，不知道他在說什麽。簡而言之，他沒有成熟的意見。總統環顧四周，等著其他酋長發表意見，但每個人都沈默不語。總統深深地嘆了口氣，說他理解法學家們關於中國根據國際法應該做什麽的意見。然而，我們的國家毫無準備，它如何履行作為中立國的義務呢？
總統把事先準備好的筆記作為他演講的基礎。他提醒大家，中國在滿洲也遇到過類似的事件。從1904到1905，日本和俄羅斯在中國打仗。當時日軍根本擋不住，只好劃了個“戰區”。那麽，也可以劃出壹條走廊，日本可以通過走廊進攻青島。中國不會幹涉日本在這壹區域的通行，中國在這壹區域之外保持中立。顯然，這是應對非常情況的非常措施。總統要求在場的法學家起草壹份文件，劃定所謂的戰區以及在戰區以外保持中立的條例。因為陸軍參謀長表示中國不準備長期抵抗，而總統提出了自己的解決方案，所以與會者壹致認為這個解決方案是中國目前應該遵循的唯壹切實可行的政策。"。
也就是說，在日軍已經登陸，日軍完全沒有抵抗能力的情況下，袁世凱別無選擇，只能宣布魏縣站以東為中德戰區，以西為中立地。然而，日本方面仍然置之不理。反而增加了軍隊。占領威縣後，沿鐵路向濟南進軍。它不僅占領了吉焦鐵路全線和沿線所有的礦山，而且把在鐵路和礦山工作的中國雇員全部趕走，全部交給日本人處理。它聲稱山東鐵路是德國政府直接管理的鐵路，是德國的國有財產...日本占領吉焦鐵路和濟南是為了破壞德國的根據地，這是正當的，與中國無關。雖然中方多次抗議，但日方置之不理，連青島也被日英聯軍占領。袁政府曾正式照會日、英大臣，要求撤軍。這壹次，日本大發雷霆，向袁世凱提出二十壹條。
袁世凱收到日本的“二十壹條”後，作為壹國總統，對日本提出如此苛刻的條款，非常氣憤。1915，65438年10月9日，他在會見自己的軍事顧問、日本人阪西裏四郎時說:“日本應當把中國當作平等的朋友，互惠互利。為什麽它總是把中國當成狗或者奴隸？比如昨天部長提出各種要求，我們國家固原盡量讓步。但是，不可能的就是不可能的，沒有辦法。”。
可見袁世凱最初對二十壹條的反感是相當強烈的。即便如此，袁世凱也是壹個老練的政治家。他不僅知道中國的積貧積弱，也明白日本此舉的危險性。所以收到“二十壹條”的時候，袁世凱很震驚，但並沒有表現出憤怒。而是用外交辭令告訴日本人“中日之間的善意是我的向往，但交涉事宜應由外務省負責人處理。”日本大使辭職後，袁留下來仔細閱讀條約文本。
當晚，袁召集國務資政徐世昌、陸軍參謀長段、秘書長梁實義、政務次長左誠、外交部長孫寶圻、次長曹儒林等出席緊急會議。從第二天到21，會議持續了三天，詳細討論對策。袁向他們講述了日本《覺悟書》(即二十壹條)的大致內容後，指出日本“欲控制我國，不可輕視。至於絕書第五項，以朝鮮看中國，必不可請教。”從那以後，他與梁世義和其他秘密交易商合作，以回避重要問題。對於“二十壹條”，袁曾經逐條評論，整個談判實際上是按照袁的指示進行的。(比如對於第壹條，袁批其最初出自前清中俄協定，在東三省會議上允許延續俄國未到期的生命，由日本續命，但日後若能撤回，則無需對此條過多爭辯。對於聯合采礦行業，批準可以允許壹兩個地方，必須按照采礦規定辦理。越少越好，可以讓中國人自己跑。至於修建鐵路，被批必須和向其他國家借款修路壹樣，鐵路行政權必須由中國人自己管理。日本只能允許會計審計權管理貸款，但必須慎重考慮。至於商埠的開放，贊成必須用自開的方法，應該加以限制，以免日本人大量湧入，反客為主。至於漢冶坪礦，被批這是商業公司，政府不能代做。沿海地區的割讓被批評為荒謬可笑。這塊領土怎麽會被割讓給第三國呢？至於內地混合居住，有人批評，在收回治外法權之前，不能允許混合居住。至於第五種，批評這種對中國主權的限制，幾乎就像把朝鮮當我壹樣。這個條件等於壹個平等國家應該提出的嗎？實在可恨，絕對辦不到。
那麽袁世凱是如何控制談判過程的，他的談判方法有什麽特點？如何客觀評價？根據當事人的回憶和檔案中的有關資料，袁在談判中的外交操作大致如下:
為爭取時間而拖延
用拖延來尋求對中國有利的轉機。為了使談判符合大總統的意誌，袁世凱再次起用善於處理困難局面的陸征祥作為外交部長主持談判，取代了不太擅長對外談判的孫寶琦。對於即將到來的談判，袁的解釋應該是逐項討論，不能壹概而論，壹概而論，以達到“盡量拖延”的目的。對此，陸征祥心領神會，於是想出了很多招數，與日方做了壹筆交易。
例如，在談判時間方面，日本外相伊要求天天談，全天談，以便盡快結束，以免引起國際幹預(加藤外相傅伊電)(1915 65438+26 October)。魯以業務繁忙、身體不好為由，堅持把日本的日常談話變成壹周三次的會議，每次從下午兩點到五點。每次會議開場白後，點茶點煙，侍從們步履穩健，點煙鞠躬。到奉獻結束時，三個小時的談判時間變成了兩個小時。
在談判過程中，陸表現得很友好，經常提出壹些模棱兩可的意見來妥協壹些條款，但在某些方面，他仍然堅定不移，不肯讓步。反反復復，從1915年2月2日到1915年4月26日日本提出最終修正案，中日“21條”談判歷時84天。會前會後25次，會外20多次。從漫長的談判時間可以看出談判的難度。
但是，拖延並不能解決問題。到5月1915，1，雙方已經談判了兩個多月，因為中國的最終修正案仍然堅持修改和拒絕了許多日本條款(例如，在5月191日中方提出的最終修正案中，雖然，但是，不允許永久租用，要求日本人服從中國警徽，繳納與中國人相同種類的稅，壹切土地糾紛，無論中日，還是在東部的內蒙古，拒絕了我提出的聯合組織農業、管理附帶產業的建議，不僅要求無條件歸還膠州灣、參加中德和會，還要求日本政府承擔日德戰役造成的壹切損失，並立即拆除因戰日軍設施，先撤退占領區的守軍；對於第5項中的項目，全行拒絕)。日本人終於惱羞成怒，在5月7日給中國下了最後通牒。最後通牒是對中國的極大侮辱，但也證明了中國政府在談判過程中的“軟磨硬拽”並非完全無效。至少暴露了日本在國際輿論面前狡猾、傲慢、無理的形象，從而使其在輿論上處於劣勢。
泄露談判
故意泄露談判內容，施展“以洋制洋”的策略。根據袁世凱的經驗，歐美列強絕不會袖手旁觀而坐視日本壟斷中國的企圖。日本提出第21條時，也要求中國嚴格保密，以免引起其他國家的警惕和幹擾。袁世凱窺探到這壹點，故意泄露第二十壹條的內容，以實現其借助外力遏制日本的方略。結果，陸征祥外長壹上任，就拜訪了俄國駐華大使，並故意把日本提出的“二十壹條”的信息泄露給俄國。
在日本提出“二十壹條”半個多月後，袁又通過專門從事秘密外交的蔡廷堪和他們(英國記者端納、袁的政治顧問森勛等)向西方記者透露了此事。)，他向《泰晤士報》和英國駐華大使朱爾典透露了條約的有關內容。中國駐英公使施肇基電告他“以個人名義向英國外交部刺探壹則緊急消息”。袁的英文秘書，“天天在外交部開會，如果不是下午，最遲也是第二天去見美國公使芮恩施和英國公使”(《回憶錄》第壹卷，第123頁)。由於消息泄露，各國紛紛質疑日本，質疑日本被迫提供給其他國家的第21條的刪節版，使日本處於非常被動和尷尬的地位，被迫承認第21條第5款的存在。此外，由於第21條的泄露，引起了各國特別是美國的密切關註。甚至在日本強迫中國與其簽訂條約之後，美國又向北洋政府和日本發了兩個電報:壹是說:“凡中國政府和日本政府已經同意或今後仍須同意的，美國政府同意的壹切部分，均有損於美國政府和美國人民在該協定下的壹切權利，以及中國的國家主權和領土權利，或各國與中國外交關系上的所謂‘門戶開放’。(摘自美國駐華大使芮恩施(1915月13))另壹封電報說:“如果現在正在談判的任何條約和契約中有外人在中國或中國某些地方的任何利益，這位部長深切地希望照看他自己的政府，使他自己的政府能夠根據條約的原有原則平等地對待所有國家，並分享其他國家的特殊收益。美國的態度對日本獨霸中國的野心和氣焰是極大的威懾。
監視日本方面
窺探日本局勢，確定讓步底線。知己知彼，百戰不殆。在談判過程中，袁世凱多次派人了解日本各方對第二十壹條的態度，從而知道他們可能在哪些方面做出讓步，確定中國在哪些方面可以拒絕，哪些方面需要做出適當的讓步。比如袁世凱馬上派他的日本顧問何長雄去東京接觸日本政府，尤其是對日本外務省有影響力的元老。他希望從長輩們的私下意見中了解日本在迫使中國接受第五個條件方面會走多遠。後來，金邦平被派往日本參加活動，再次拜訪了松澤正芳(壹位日本元老)，希望利用日本守舊派和立本崇信內閣在侵華方法上的壹些意見分歧，通過幕後交易在外交談判中討價還價。從實際效果來看，比如後來袁世凱與日本簽訂的《中日新約》中，日本不得不降低要求，刪除了對中國危害最大的條款。和日本當初提出的“二十壹條”還是有很大區別的。
外交援助
試圖利用輿論的力量作為外交援助。在中日“二十壹條”談判中，袁世凱為了尋求外交幫助，故意泄露談判內容，以博取各國同情和暗中幫助。同樣，袁世凱試圖有限地利用國內輿論和民情。比如暗中授意壹些背景報紙披露壹些日本提出“滅華”的消息，允許報紙刊登壹些表達愛國反日言論的文章，以此鼓動社會各界發起抵制日貨救國運動，削弱日本政府在民眾支持下的地位，為政府談判提供依據。自“二十壹條”消息傳出後，北京、上海、漢口、廣州、奉天、吉林、哈爾濱等地掀起了抵制日貨的熱潮，並迅速蔓延至全國，導致日本對華商品出口銳減。然而，喚起民眾對外交的支持壹直是壹把雙刃劍。因此，袁世凱壹方面試圖利用輿論向日方施加壹些壓力，另壹方面又擔心激怒日本或給國內反對勢力以口實。因此，他對中國各地的“風潮”極為關註。他壹發現有失控的跡象，就頒布法令禁止。秘密向各省將領下達軍令，指示他們“嚴加約束軍隊，禁止造謠”，“嚴防‘亂黨’，確保公共秩序。”這雖然可以看做是給日本人做個樣子，但確實反映了袁世凱的憂慮。
消極抵制
在具體實施過程中，消極抵抗。接到日本最後通牒的第二天(5月8日)，袁世凱決定與日本簽約。在他召集的國務會議上，袁發表講話說:“這次日本人趁歐戰欺負中國，提出了苛刻的條件。經過與日本使節的對外交涉，歷時三個多月，二十多次會議，始終妥協，以達到和平解決的目的。但是日本不原諒我，強詞奪理，最後用最後通牒逼我承認。我們的國家雖然弱小，但如果侵犯我主權，約束我內政，如第五條所列，我誓死拒絕。.....中國國力未滿，尚難相見。朱穎大使非常關心中國。為了利益權衡，他不得不接受日本的最後通牒，這是多麽可悲啊！太可惜了！經歷了這場大災難，大家壹定認為接受日本的要求是莫大的恥辱。以奮發圖強的精神，盡最大努力刷新軍事、政治、外交、財政，制定計劃，設定年限，下定決心，齊心協力，按時完成目標。那麽朱所謂的十年苦戰抗日或許還有希望。如果時代變了，我們忘記了恥辱，我們今天不會屈服，也不會有報復。恐怕十年後，中國的危險會比今天更大，亡國之痛就在眼前。我背負著人民托付的重擔，絕不亡國。但是，國家的繁榮，妳有責任，國家的滅亡，妳也有責任。”上述言論可以看作是袁為即將對日簽約的辯護，但也可以看作是袁在不得不與日本簽約時的憤懣發泄。也許兩者都是。但袁在與日本簽訂條約後，同意將條約簽訂日定為“國恥日”，似乎比前者更重要。
條約簽訂後，袁將抵制第21條的希望由外交談判變為被動破壞。比如，允許中日兩國在南滿、東蒙地區共同居住，以及所謂混合場所的商業租賃權，聘請日本顧問等都列為接受條款，但袁指示元老院在《懲治國賊條例》中列入禁止與外國人私訂契約，出租、出售土地、礦產， 以及規定中國沿海各港口、島嶼壹律不割讓給外國，暗中排擠聘請的日本顧問，正如袁世凱對其秘書曾樹度所說。 住在壹起，我告訴他壹走出附屬的地方就有危險。至於給警察和顧問的日本人，雖然我用他，但是不管我要不要，每個月都會給他點錢，但是權利是我的。我認為條約可以用行政手段破壞，但不能用法律手段。和其他文章壹樣，我有毀滅法則。“這壹舉措的效果如何？袁的前秘書曾樹度回憶此事時，引用日本人的話說:“我們被囚禁在附屬領土內，不敢離開附屬領土壹步。”“我叫顧問，其實沒人管，沒人問。“雖然他的消極抵抗不會真的讓二十壹條看起來像廢紙，但對抵抗日本侵華也起到了壹定的作用。
1915 18年10月18日，日本駐華大使日置拜會袁世凱，提交所需文件21份，要求政府“絕對保密，並盡速答復”。之後，日本帝國主義用威脅和利誘的手段進行了長達五個月的談判，企圖迫使袁世凱政府簽訂二十壹條無理要求，企圖將中國的領土、政治、軍事、財政置於日本的控制之下。這些條款被稱為“二十壹條”，也被稱為“中國-民間第四條約”。
條約全文
第壹
日本政府和日本政府願意維護整個東亞的和平，並期望進壹步鞏固兩國間業已存在的友好睦鄰關系。條款如下:
第壹節。日本政府承諾，今後將承認日本政府擬與德國政府約定的壹切處分，如山東省根據條約或其他關系將壹切權益讓與中國政府。
第二節。中國政府承諾，山東省及其沿海地區的所有土地和島嶼，無論名稱如何，都不會割讓或出租給其他國家。
第三節日本政府允許中國修建壹條連接煙臺或龍口與吉焦的鐵路。
第四條。中國政府承諾盡快開放山東省主要城市為商埠，供外國人居住和貿易。應當開啟的地點另行約定。
第二
日本政府和中國政府，由於中國承認日本在南滿和內蒙古東部的優越地位，茲達成協議如下:
第壹款:締約雙方同意將旅順和大連以及南滿和安豐鐵路的租期延長至99年。
第二節。在南滿和內蒙古東部的日本國民可以獲得他們建造工業用房或農業用房所需土地的租賃權或所有權。
第三節。日本國民可以在南滿和內蒙古東部自由生活和旅行，從事商業和工業等各種業務。
第四節。日本政府已將南滿和內蒙古東部的采礦權授予日本國民。至於擬建礦山，另行協商。
第五條。日本政府承諾，以下項目在處理前應獲得日本政府的批準:
1.在允許他人在南滿、內蒙東部修建鐵路，或者向其他國家借款修建鐵路時。
2.當南滿和東內蒙古的稅收被抵消和向其他國家借款時。
第六條日本政府承諾，日本政府如聘請政治、財政、軍事顧問到南滿、東內蒙任教，須先與日本政府協商。
第七條日本政府同意委托日本政府管理和經營濟長鐵路，期限自本合同簽訂之日起99年。
第三名
鑒於日本資本家和漢冶萍公司之間的密切關系，並願意增進兩國的利益，日本政府和中國政府就下列條款達成協議:
第壹款:締約雙方相互同意，在未來有相當大的機會時，將漢冶平公司作為兩國合資企業；並承諾未經日本政府同意，中國政府不會處置所有屬於該公司的產業，也不會讓該公司隨意處置。
第二款:中國市政府允許，漢冶平公司礦山附近的所有礦山，未經公司同意，不得由漢冶平公司以外的任何人開采；此外，允許任何可能直接或間接影響公司的行為必須首先得到公司的批準。
第四名
日本政府和中國政府為了有效地維護中國的領土，制定了下列條款:
中國政府允許中國沿海的所有港口和島嶼不割讓或出租給其他國家。
第五名
第壹節。在中國中央政府中，日本人應被聘為政治、財政和軍事顧問。
第2條日本在中國大陸設立之醫院、寺院及學校，均授予土地所有權。
第三段:中國和中國經常發生警察案件，導致了很多事故。所以有必要在必要的地方設置警察，作為日中合資，或者在這些地方的警察部門雇傭大部分日本人，以此來規劃和完善日本的警察機關。
第四款:中國向日本購買壹定數量的軍械(如中國政府所需軍械的壹半以上)，或在中國建立中日聯合軍械廠，聘請日本技術人員，購買日本物資。
第五款:中國同意授予修建武昌至九江、南昌鐵路和南昌、杭州、南昌、潮州至日本鐵路的權利。
第六條福建省籌備路礦、整頓海口(含船廠)需要外資時，應先與日本達成協議。
第七節。中國承認日本人民在中國任教的權利。
(壹)締約兩國相互同意將旅順和大連的租期，南滿和安豐的鐵路租期延長至99年。
(2)日本國民在南滿和內蒙古東部建造工廠用於工業用途，或用於耕作，可獲得所需土地的租賃權或所有權。
(三)日本國民可以在南滿和東內蒙古自由居住和旅行，從事商業、工業等各種事業。
(4)中國政府已將采礦權授予南滿和內蒙古東部的礦山。.......
條約簡介
(1)承認日本繼承德國在山東省的壹切權益，山東省不得轉讓或租借其他國家。(2)承認日本人在南滿和內蒙古東部有居住、旅遊、經營工商業和采礦的特權。旅順、大連的租賃期和南滿、安豐鐵路的管理期延長至99年。(3)漢冶平公司改為中日合資企業，不允許公司以外的人就近開采。④中國所有沿海港口和島嶼不出租或轉讓給其他國家。⑤中國政府聘請日本人擔任政治、軍事、金融顧問。中日聯合警察和兵工廠。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州的鐵路建設權割讓給日本。日本優先在福建省開礦、建海港、造船廠、修路。
隨著護國運動的發展，袁世凱終於死了。第壹次世界大戰後的1922年華盛頓會議上，因為影響到其他國家在中國的利益，條約的部分內容被廢除。隨後，條約內容不斷被改寫，直到日本在1945年二戰戰敗後被徹底廢除。
關於袁世凱接受第二十壹條的原因，現在學者們有了比較客觀公正的分析，比較壹致的觀點是:
強敵和弱者之間的力量對比。
維護自己的權力
沒有強大的外國援助